In haar uitspraak van 24 juni 2026 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State voor het eerst uitspraak over een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa). De Afdeling oordeelt dat de omgevingsvergunning terecht is geweigerd wegens strijd met een provinciale instructieregel. De uitspraak roept de vraag op hoe dit stelsel zich verhoudt tot de rechtspraak onder het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow).
Aanleiding voor dit oordeel van de Afdeling ( ECLI:NL:RVS:2026:3406) was een geschil over een bouwvergunning voor een paardenkraamhotel. In 2022 verleende het college van burgemeester en wethouders van gemeente De Ronde Venen (het college) onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een omgevingsvergunning voor het bouwen van een nieuwe schuur die in gebruik zou worden genomen als paardenkraamhotel. Tijdens een controle in januari 2024 constateerde het college dat niet overeenkomstig de vergunning werd gebouwd. De schuur bleek 20 meter lang in plaats van de vergunde 16 meter. De omgevingsvergunning voor een bopa onder de Omgevingswet die de initiatiefnemer vervolgens had aangevraagd ter legalisatie van deze uitbreiding, heeft het college geweigerd. Tegen deze weigering ging de initiatiefnemer in beroep (ECLI:NL:RBMNE:2025:2204) en vervolgens in hoger beroep bij de Afdeling.
De Afdeling begint in haar uitspraak met de vraag of het paardenkraamhotel past binnen het bestemmingsplan “Buitengebied-West”, dat als bedoeld in artikel 22.1 Ow onderdeel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan van de gemeente De Ronde Venen. Op de locatie van het paardenkraamhotel geldt de bestemming “Agrarisch met waarden - Natuurwaarden”. Gronden met deze bestemming zijn bestemd voor onder meer grondgebonden agrarische bedrijven. Volgens initiatiefnemer, appellant in deze procedure, kon het paardenkraamhotel als een grondgebonden agrarisch bedrijf worden aangemerkt. Zij wees er daarbij op dat het college in 2022 al een vergunning had verleend voor het bouwen en exploiteren van een paardenkraamhotel op dezelfde locatie in strijd met het bestemmingsplan. De Afdeling komt, kortgezegd, tot het oordeel dat een paardenkraamhotel niet overeenkomt met de in de planregels gegeven definitie van een agrarisch bedrijf.
De eerder verleende omgevingsvergunning uit 2022 maakt dit oordeel niet anders. De Afdeling stelt dat deze omgevingsvergunning het paardenkraamhotel niet mogelijk maakt zoals het uiteindelijk is gebouwd en sluit aan bij haar vaste rechtspraak zoals die gold onder de Wabo. Op grond daarvan gold dat een eerder verleende omgevingsvergunning voor een bouwplan in afwijking van het bestemmingsplan geen grondslag biedt voor een ander bouwplan. Die eerder verleende afwijking van het bestemmingsplan heeft uitsluitend betrekking op een bepaald bouwplan en een bepaald gebruik en kan zich niet mede uitstrekken tot eventuele toekomstige omgevingsvergunningaanvragen voor andere bouwplannen op dezelfde locatie (vgl. ECLI:NL:RVS:2018:2981). Net zoals onder oud recht gold, omvat een bopa alleen toestemming voor het uitvoeren van de aangevraagde activiteit, en houdt deze op zichzelf niet ook de wijziging van het omgevingsplan in. De Afdeling ziet aldus geen aanleiding om die rechtspraak onder de Ow te wijzigen.
Vervolgens komt de Afdeling toe aan de vraag of het college de bopa had mogen weigeren wegens strijd met provinciale instructieregels. Volgens het college was de aanvraag voor de bopa in strijd met artikel 8.1 lid 2 en artikel 9.3 van de Omgevingsverordening Utrecht (OVU), waardoor zij op grond van artikel 8.0b lid 2 aanhef en onder a Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) de omgevingsvergunning moest weigeren.
De Afdeling gaat hierin mee en komt tot de conclusie dat het college de bopa terecht op deze grond heeft geweigerd. Zij oordeelt daartoe als volgt. Artikel 8.0b lid 1 onder b Bkl bepaalt dat op de beoordeling van een aanvraag om een bopa, anders dan een omgevingsplanactiviteit van provinciaal of nationaal belang, de op grond van artikel 2.22 Ow gestelde regels over omgevingsplannen van overeenkomstige toepassing zijn. Artikel 8.0b lid 2 aanhef en onder a Bkl bepaalt dat een omgevingsvergunning als bedoeld in het eerste lid wordt geweigerd als de bopa zou leiden tot een situatie die niet is toegelaten op grond van een instructieregel als bedoeld in het eerste lid.
Op grond van artikel 9.3 OVU laat een omgevingsplan dat betrekking heeft op locaties binnen “Landelijk gebied” geen verstedelijking toe. Van verstedelijking in de zin van de OVU is sprake als het omgevingsplan nieuwe mogelijkheden biedt voor de vestiging of uitbreiding van stedelijke functies. Onder een stedelijke functie valt onder meer een niet-agrarisch bedrijf. Via de schakelbepaling van artikel 1.4 van de OVU is deze instructieregel van artikel 9.3 ook van toepassing op een bopa. Immers, artikel 1.4 OVU bepaalt dat waar in de verordening wordt gesproken van een omgevingsplan, daaronder mede moet worden verstaan een bopa. Omdat het paardenkraamhotel volgens de Afdeling een niet-agrarisch bedrijf is, heeft de aanvraag voor de bopa betrekking op uitbreiding van een stedelijke functie. Nu de locatie van het paardenkraamhotel valt binnen “Landelijk gebied”, is de uitbreiding op grond van artikel 9.3 OVU niet toegestaan. Alleen al wegens deze strijdigheid met de provinciale instructieregel was het college gehouden de bopa te weigeren, aldus de Afdeling.
Wat in deze uitspraak onbesproken blijft, is de eventuele mogelijkheid tot het aanvragen van een ontheffing door het college aan gedeputeerde staten. Op grond van artikel 2.32 lid 1 Ow kan bij een instructieregel worden bepaald dat gedeputeerde staten op verzoek van een bestuursorgaan van een gemeente ontheffing kunnen verlenen van die instructieregel. Ontheffing van een instructieregel kan op grond van artikel 2.32 lid 5 Ow alleen worden verleend als de uitoefening van de taak of bevoegdheid waarvoor ontheffing wordt gevraagd onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot het belang dat wordt gediend met de regel waarvan ontheffing is gevraagd.
De vaste lijn in de jurisprudentie van de Afdeling onder oud recht was dat wanneer een bouwplan in strijd was met een provinciale verordening, het college in beginsel moest bezien of een ontheffing aan gedeputeerde staten moest worden gevraagd, tenzij er een andere zelfstandige grond was om de vergunning te weigeren. Het college kon niet zonder meer volstaan met een weigering die alleen was gebaseerd op regels in de provinciale ruimtelijke verordening. (vgl. ABRvS 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2632, r.o. 6; ABRvS 8 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2751, r.o. 5). De Afdeling laat de mogelijkheid tot het aanvragen van een ontheffing in haar uitspraak van 24 juni 2026 onbesproken. Dat, terwijl het juridisch kader zoals dat gold onder oud recht overeenkomt met artikel 2.32 leden 1 en 5 Ow. Onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) konden provinciale staten in een provinciale verordening regels stellen over de inhoud van bestemmingsplannen. Ook kon daarbij een ontheffingsbevoegdheid worden opgenomen. Artikel 4.1a lid 1 Wro maakte het mogelijk dat gedeputeerde staten op aanvraag van burgemeester en wethouders ontheffing verleenden van die regels, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Werd deze ontheffing aangevraagd met het oog op een voorgenomen besluit tot verlening van een in afwijking van het bestemmingsplan, dan diende deze ontheffing te worden aangemerkt als een verklaring van geen bedenkingen. Zo volgde uit artikel 4.1a lid 2 Wro.
Bovendien staat in de OVU een dergelijke bevoegdheid tot het vragen van een ontheffing opgenomen in artikel 1.6 OVU. Uit dat artikel volgt dat gedeputeerde staten op basis van een integrale afweging van provinciale belangen een ontheffing kunnen verlenen van een instructieregel. Aan de mogelijkheid tot het opnemen van een ontheffingsbevoegdheid zoals geregeld in artikel 2.32 lid 1 Ow lijkt hiermee voldaan te zijn. Of een dergelijke generieke ontheffingsbepaling volstaat als grondslag voor het verlenen van een ontheffing van een instructieregel, is in de jurisprudentie vooralsnog niet bevestigd.
In de uitspraak over het paardenkraamhotel komt de Afdeling tot de conclusie dat het college de omgevingsvergunning terecht heeft geweigerd wegens strijd met de provinciale instructieregel, zonder daarbij in te gaan op de vraag of het college een ontheffingsbevoegdheid bij gedeputeerde staten had moeten aanvragen. Ook de rechtbank gaat hier in haar uitspraak niet op in. De vraag rest waarom de Afdeling dit punt in haar uitspraak onbesproken laat.
Deze vraag is des te meer interessant nu de Afdeling in de hiervoor aangehaalde jurisprudentie zoals die gold onder oud recht, ambtshalve toetste of het college een ontheffing bij gedeputeerde staten had moeten aanvragen. Dat de Afdeling deze vraag in haar uitspraak over het paardenkraamhotel onbesproken laat, roept de vraag op of hiermee een koerswijziging is ingezet ten opzichte van de vaste lijn onder oud recht. Als de Afdeling deze benadering voortzet, zou dat betekenen dat bestuursorganen bij een weigering van een bopa wegens strijd met een provinciale instructieregel niet langer gehouden zijn om ambtshalve te bezien of een ontheffing bij gedeputeerde staten moet worden aangevraagd. Dit zou de rechtsbescherming van initiatiefnemers kunnen beperken, nu het initiatief om een ontheffingsmogelijkheid te verkennen dan volledig bij de aanvrager komt te liggen. Het valt af te wachten of toekomstige uitspraken van de Afdeling op dit punt duidelijkheid zullen bieden.
Jan van Oosten en Charlotte Hendrikse
