Met de Omgevingswet (Ow) is de instructie in het leven geroepen. Een instructie is een opdracht van een hoger bestuursorgaan aan een lager bestuursorgaan over de uitoefening van een wettelijke taak of bevoegdheid. In haar uitspraak van 9 september 2026 deed de Afdeling een eerste uitspraak over een dergelijk besluit.
In Marknesse ligt het (Smart) Mobiliteit en Infrastructuur Test Centrum (MITC). Het MITC is een bedrijventerrein waar bedrijven, onderzoeks-, onderwijs- en kennisinstellingen samenkomen voor onderzoek en hightech ontwikkelingen op het gebied van mobiliteiten en waar voer- en vliegtuigen voor de toekomst ontwikkeld en getest kunnen worden. Op het MITC exploiteert Stichting Koninklijk Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum (NLR) het ‘NLR Drone Centre’. NLR beschikt daarvoor over een Europese exploitatievergunning om vluchten met onbemande luchtvaartuigen tot 750 kg uit te voeren.
Op ongeveer 1,5 km van het MITC exploiteert Lavendel B.V. het recreatiepark Netl. Op dit park zijn kampeerplaatsen, vakantiehuisjes, groepsaccommodaties, horecavoorzieningen en faciliteiten voor dagrecreatie aanwezig. Vanwege een uitbreiding van dit park stond op 31 maart 2025 de vaststelling van het bestemmingsplan ‘Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (NETL)’ geagendeerd tijdens de raadsvergadering van de gemeente Noordoostpolder. Bij brief van 25 maart 2025 heeft het college van gedeputeerde staten van Flevoland (GS) de raad op hoogte gesteld van het voornemen een instructie te geven ter bescherming van de test- en oefenruimte voor drones ten behoeve van het MITC/NLR. Het college van burgemeester en wethouders (B&W) heeft bij brief van 27 maart 2025 op dit voornemen gereageerd. Vervolgens heeft GS op 28 maart 2025 het instructiebesluit vastgesteld. Op 31 maart 2025 heeft de raad het bestemmingsplan vastgesteld.
In het instructiebesluit is bepaald dat met het oog op het maatschappelijk belang om (on)bemande luchtvaartuigen (waaronder ongecertificeerde drones) te kunnen testen, ermee te oefenen en militair oefengebied te behouden, het noodzakelijk is om aan de gemeente Noordoostpolder een instructie te geven omtrent het behoud van de test- en oefenruimte voor (on)bemande luchtvaartuigen rondom het MITC te Marknesse. GS draagt daarom aan de gemeenteraad het volgende op:
"Geen regels op te nemen in het omgevingsplan die het testen van of het oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen binnen het werkingsgebied[1] Luchtruim voor testen van of oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen onevenredig belemmeren, tenzij uit een advies vanuit het Ministerie Infrastructuur en Waterstaat en het Ministerie van Defensie blijkt dat daartegen geen bezwaar bestaat.
Daarbij geldt dat een omgevingsplan ook een plan omvat dat valt onder artikel 4.6, lid 2, onder a, onder 2 Invoeringswet Omgevingswet. Onder dit artikel vallen bestemmingsplannen die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn gestart, maar nu nog moeten worden vastgesteld. Uiteindelijk vastgestelde bestemmingsplannen maken van rechtswege deel uit van het omgevingsplan."
Het benoemde werkingsgebied ‘Luchtruim voor testen van of oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen’ omvat drie gebieden: EHR 66 (NLR RPAS testcentrum Low), EHTSA 67 (Kraggenburg) en TGB NLR testcentrum high. Twee van deze gebieden zijn aangewezen als militaire oefengebieden en één gebied is bij beschikking aangewezen door de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Tegen het besluit hebben de gemeenteraad van Noordoostpolder en Lavendel B.V. beroep ingesteld.
GS voert in reactie op het beroep van Lavendel B.V. primair aan dat zij geen belanghebbende is bij het besluit, omdat een instructie zich enkel richt tot bestuursorganen en geen (zelfstandig) rechtsgevolg heeft voor burgers of bedrijven.
De Afdeling overweegt in dit kader allereerst dat het relevant is dat artikel 16.85 lid 2 Ow bepaalt dat een instructie voor de mogelijkheid van beroep geacht wordt deel uit te maken van het besluit waarop het betrekking heeft (bundeling beroep). Afzonderlijk beroep tegen een instructiebesluit is dan ook niet mogelijk als de instructie voorziet in het nemen van een besluit. Met de voorliggende instructie wordt aan de raad echter een opdracht gegeven om iets niet te doen, namelijk om geen regels in het omgevingsplan op te nemen die het testen van of het oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen onevenredig belemmeren. Het instructiebesluit houdt dus geen opdracht in om een besluit te nemen. Er is daarom afzonderlijk beroep mogelijk tegen het instructiebesluit zelf (zie ook artikel 8:1 Awb in samenhang met 8:6 Awb juncto artikel 2 van bijlage 2 Awb).
De Afdeling merkt Lavendel B.V. vervolgens aan als belanghebbende. Het bestemmingsplan dat aanleiding was voor het geven van de instructie, voorziet namelijk in uitbreidingsmogelijkheden voor het recreatiepark van Lavendel B.V. Als de raad gevolg had gegeven aan het instructiebesluit, zou het bestemmingsplan niet zijn vastgesteld. Lavendel B.V. heeft daarom een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang ook al richt het zich tot de gemeenteraad.
Op grond van artikel 10.6 Omgevingsbesluit (Ob) voert het bevoegde bestuursorgaan voorafgaand aan het geven van een instructie overleg met het bestuursorgaan waaraan de instructie wordt gegeven. De raad is van oordeel dat aan dit artikel niet voldaan is. Hoewel GS twee brieven aan de raad heeft gestuurd – een brief van 17 maart 2025 waarin verzocht is de vaststelling van het bestemmingsplan uit te stellen en een brief van 25 maart 2025 met het voornemen tot het geven van een instructie – is er enkel op 26 maart 2025 een gesprek gevoerd met een wethouder. Dit gesprek zou niet inhoudelijk zijn, maar alleen een overdracht in hebben gehouden van de brief van 25 maart 2025 waarin onder meer staat: "Omdat de gemeenteraad beperkt bijeenkomt, is het gelet op de toelichting bij dit artikel vanuit praktisch oogpunt mogelijk om het verplichte bestuurlijk overleg te voeren met de betreffende wethouder van het college van burgemeester en wethouders. Deze brief is daarom aan u overhandigd door gedeputeerde De Reus. Wij geven u tot vrijdag 28 maart 12:00 uur de tijd om bij gedeputeerde De Reus op ons voornemen te reageren. Ons eerdere verzoek tot opschorten van de vaststelling van het bestemmingsplan blijft hierbij overigens van kracht."
De Afdeling overweegt dat in de Ow noch het Ob vereisten zijn opgenomen waaraan het bestuurlijk overleg moet voldoen. Uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, 2023/2024, 33963, nr. 3, p. 440) kan worden afgeleid dat het moet gaan om contact op bestuurlijk niveau en dat het doel van het overleg is om te voorkomen dat het bestuursorgaan waaraan de instructie wordt gegeven, daardoor verrast wordt. Naar het oordeel van de Afdeling kwalificeert de aan de raad geadresseerde brief van 25 maart 2025, in samenhang met het gesprek op 26 maart 2025, in dit geval als het voeren van het overleg in de zin van artikel 10.6 Ob. Dat het gesprek mogelijk geen inhoudelijk gesprek zou zijn geweest, doet hier niets aan af. Voldoende is dat het voornemen om een instructie te geven, is gedeeld. Dat het gesprek op 26 maart 2025 is gevoerd tussen een wethouder en een gedeputeerde betekent daarnaast ook niet dat niet voldaan is aan artikel 10.6. De brief die aan de wethouder is overhandigd, is wel aan de raad gericht en de Afdeling acht het ook aannemelijk dat GS ook niet tijdig op een ander moment met de raad zelf in contact had kunnen komen. In de reactie van B&W was namelijk opgenomen dat zowel B&W als de relevante raadscommissie geweigerd hadden om de behandeling van het bestemmingsplan uit te stellen. Er is dan ook niet in strijd met artikel 10.6 Ob gehandeld.
Op grond van artikel 2.35 lid 1 Ow kan een instructie niet worden gegeven als deze is bedoeld voor herhaalde uitvoering door verschillende bestuursorganen. Volgens de raad is het instructiebesluit in strijd met dit artikel omdat in het besluit staat dat in het omgevingsplan geen regels mogen komen die het testen of oefenen met drones in het werkingsgebied onevenredig belemmeren. De instructie ziet daarmee niet op één in voorbereiding zijnde omgevingsplan, maar op het huidige én toekomstige omgevingsplan. Bovendien is een deel van het werkingsgebied gelegen in een andere gemeente, waardoor er feitelijk gezien geen sprake is van een instructie maar van een instructieregel.
Net als bij het betoog over het bestuurlijk overleg kijkt de Afdeling ook in dit kader naar de wetsgeschiedenis. Daarin staat onder meer het volgende: “Anders dan bij instructieregels leent de instructie zich niet altijd voor een doorlopende toepassing. Bij de instructie kan worden bepaald of deze na eenmalige uitvoering is uitgewerkt. Dit zal vaak het geval zijn als de instructie de opdracht bevat om een bepaalde handeling uit te voeren of een bepaald besluit te nemen. Ook kan in de instructie worden bepaald dat de instructie voor langere termijn blijft gelden. Een voorbeeld van een dergelijke instructie is de instructie om in het omgevingsplan te voorzien in de bescherming van een bepaald gebied zoals een beschermd stads- of dorpsgezicht en in die bescherming te blijven voorzien tot dat de instructie wordt ingetrokken. De instructie is niet bedoeld voor herhaalde of achtereenvolgende toepassing door meerdere bestuursorganen. Als een seriële toepassing van de instructie wordt gewenst, moeten instructieregels worden gegeven.” (Kamerstukken II, 2023/2024, 33963, nr. 3, p. 108-110). De Afdeling leidt hieruit af dat op grond van artikel 2.35 lid 1 Ow geen instructie mag worden gegeven als deze doorlopend moet worden toegepast én tegelijkertijd gericht is tot verschillende bestuursorganen. Van dit laatste is in het voorliggende geval geen sprake. De instructie is enkel gericht tot de raad van de gemeente Noordoostpolder. Dat een deel van het werkingsgebied ook in andere gemeenten ligt, maakt dit volgens de Afdeling niet anders.
Artikel 2.33 lid 1 Ow bepaalt dat gedeputeerde staten een instructie kunnen geven ‘met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3 lid 2 Ow’. In artikel 2.3 lid 2 Ow is bepaald dat een provinciaal bestuursorgaan een taak of bevoegdheid alleen uitoefent als dat nodig is a) met het oog op een provinciaal belang en dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd, of b) voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van de Ow of de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting. In het kader van een instructie gelden deze vereisten cumulatief. Op grond van artikel 2.35 lid 2 Ow kan een instructie met het oog op een provinciaal belang daarnaast alleen worden gegeven als het belang is aangegeven in een door het bestuursorgaan van de provincie openbaar gemaakt document.
Volgens de raad is er geen sprake van een provinciaal belang. De afweging van belangen van het MITC met andere belangen zou een gemeentelijke aangelegenheid zijn. In het instructiebesluit is echter door GS onderbouwd waarom het MITC van bovenregionaal belang is. Dit volgt ook uit het Omgevingsprogramma Flevoland en de lijst van gevallen van provinciaal belang die GS heeft vastgesteld. Bij deze projecten wil de provincie betrokken worden en desnoods eventuele bevoegdheden inzetten. Naar het oordeel van de Afdeling heeft GS zich het belang van het ontwikkelen en behouden van het (boven-)regionale bedrijventerrein MITC als belang kunnen aantrekken, aangezien het van belang is voor de gehele regio. Het NLR is een wezenlijk onderdeel van het MITC en het willen voorkomen van beperkingen van het NLR en het beschermen van de test- en oefenruimte voor drones hangt onlosmakelijk samen met het ontwikkelen en behouden van het MITC.
De raad en Lavendel B.V. stellen dat in het instructiebesluit ten onrechte is bepaald dat het besluit ook betrekking heeft op nog vast te stellen bestemmingsplannen. Volgens hen bepaalt artikel 2.33 lid 2 onder a Ow immers dat een instructie slechts aan de gemeenteraad kan worden gegeven over het stellen van regels in een omgevingsplan.
De Afdeling merkt in dit kader op dat met de inwerkingtreding van de Omgevingswet, reeds vastgestelde bestemmingsplannen onderdeel zijn gaan uitmaken van het omgevingsplan. Reeds in ontwerp ter inzage gelegde, maar nog niet vastgestelde bestemmingsplannen, worden pas ná inwerkingtreding daarvan, onderdeel van het omgevingsplan. Naar het oordeel van de Afdeling maakt een nog vast te stellen bestemmingsplan, anders dan waarvan in het instructiebesluit wordt uitgegaan, dus nog geen deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. De Afdeling volgt daarmee het betoog van de raad en Lavendel B.V. en overweegt dat in het instructiebesluit van GS ten onrechte bepaald is dat de instructie ook geldt voor nog vast te stellen bestemmingsplannen.
De Afdeling volgt ook het betoog van de raad dat het instructiebesluit rechtsonzeker is, omdat niet duidelijk is wanneer sprake is van ‘onevenredige belemmering’ van het testen van of oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen. Volgens de Afdeling is de formulering van de instructie op verschillende punten onvoldoende duidelijk. De term ‘onevenredig belemmeren’ houdt naar het oordeel van de Afdeling een zekere weging in van het belang van het testen met onbemande luchtvaartuigen tegenover andere belangen. Dat betekent dat aan de raad is gelaten om te beoordelen of sprake is van ‘onevenredig belemmeren’. Volgens de tekst van het instructiebesluit hoeft pas advies te worden gevraagd bij de desbetreffende ministeries als de raad regels zou willen opnemen in het omgevingsplan die volgens hem het testen van of het oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen onevenredig zouden belemmeren. De raad stelt echter terecht dat in het instructiebesluit zelf noch in de bijbehorende motivering duidelijk is gemaakt wat onder ‘onevenredig belemmeren’ moet worden verstaan, zodat rechtsonzeker is onder welke omstandigheden een verplichting tot het aanvragen van het advies bestaat. Verder is niet duidelijk op welk moment de raad om advies moet vragen, aan welke entiteit van de ministeries, vanuit welke deskundigheid de ministeries geacht worden advies te geven en of het moet gaan om één gezamenlijk advies. Het instructiebesluit is dan ook in strijd met de rechtszekerheid.
De Afdeling ziet in wat Lavendel B.V. en de raad hebben aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het instructiebesluit, voor zover het ziet op nog vast te stellen bestemmingsplannen, is vastgesteld in strijd met artikel 2.33 lid 2 aanhef en onder a Ow en in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. De Afdeling vernietigt daarom het besluit.
Het vastgestelde bestemmingsplan is bij een uitspraak van de Afdeling van dezelfde datum ook vernietigd (ECLI:NL:RVS:2026:5241). Aan deze vernietiging ligt onder meer ten grondslag dat de raad het belang van het NLR onvoldoende heeft gewogen. De raad ging er ten onrechte van uit dat de bedrijfsvoering van NLR door de vaststelling van het bestemmingsplan niet nadelig zou worden gewijzigd. Ook met het provinciale belang van GS bij het bovenregionale bedrijventerrein was onvoldoende rekening gehouden.
Aangezien het bestemmingsplan door een toegewezen verzoek om voorlopige voorziening nooit in werking is getreden, mag de raad voor het vaststellen van een nieuw plan terugvallen op het vóór 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpplan, als er geen sprake is van een wezenlijke afwijking van hetgeen daarin is opgenomen (ECLI:NL:RVS:2024:1174). In dat geval moet de raad bij het nemen van een nieuw besluit het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 toepassen. Wordt dit daadwerkelijk gedaan, dan zal een nieuw instructiebesluit, met een soortgelijke strekking als het vernietigde besluit, niet relevant zijn voor het nieuwe bestemmingsplan. De conclusie van de Afdeling in de besproken uitspraak – een instructie kan slechts zien op regels in een omgevingsplan – doet zich dan namelijk opnieuw voor. Voor het nieuwe bestemmingsplan zal GS zich dan ook in die betreffende procedure moeten mengen.
Voor de invulling van overige instructiebesluiten heeft de Afdeling met deze uitspraak relevante handvatten gegeven. Los van het feit dat de formulering van het besluit aandacht vergt, is duidelijk dat instructies achtereenvolgend toepasselijk mogen zijn, zolang deze herhaalde toepassing zich maar richt tot één bestuursorgaan. Een instructie moet daarnaast een motivering bevatten waaruit volgt dat het zowel een provinciaal dan wel nationaal belang dient dat is opgenomen in een openbaar document als nodig is vanwege een doelmatige en doeltreffende uitoefening van taken en bevoegdheden of internationale verplichtingen. Indien deze aspecten in ogenschouw worden genomen, zouden nieuwe instructies de toets van de Afdeling wel moeten halen.
ABRvS 9 september 2026, ECLI:NL:RVS:2026:5216
Zaaknummer 202502613/1/R1
