Zijn handelingen van derden die in strijd zijn met het vigerende bestemmingsplan toe te rekenen aan de gemeente in het kader van functioneel daderschap? En wanneer heeft een gemeente voldoende zorg betracht met het oog op het voorkomen van strijdig gebruik? Op 23 december 2024 heeft de rechtbank Overijssel een interessante uitspraak gewezen waarin deze vragen aan bod komen.
Twee omwonenden, eisers in deze zaak, wonen dichtbij een verharde loswal, hetgeen een kade betreft waaraan schepen kunnen laden en lossen. De loswal wordt door inwoners en bedrijven gebruikt. Dit gebruik is door de jaren heen geïntensiveerd. De toenmalige locatie en infrastructuur rondom de loswal was niet bedacht op dit toegenomen gebruik. De gemeente Steenwijkerland, eigenaar van de gronden onder en nabij de loswal, heeft het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland daarom verzocht haar een omgevingsvergunning te verlenen om het toegenomen gebruik van de loswal te legaliseren en de locatie/infrastructuur geschikter te maken.
Op 2 mei 2017 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een parkeerterrein met een verharde draaicirkel, het verwijderen van de bestaande singel, het aanplanten van nieuwe beplanting en het opnieuw inrichten van het terrein. Om de verkeersdoorstroming te verbeteren is het ponton verplaatst. De omgevingsvergunning zag op de activiteiten ‘aanleggen’ en ‘afwijken’ (van de beheersverordening) als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De raad van de gemeente Steenwijkerland heeft op 17 oktober 2017 een bestemmingsplan vastgesteld (bestemmingsplan 2017). De gronden onder en nabij de loswal kregen in dit bestemmingsplan de bestemmingen ‘groen, verkeer en water’. De raad was later toch van mening dat het gebruik van de loswal, specifiek het mechanisch laden en lossen, niet volledig paste binnen het bestemmingsplan 2017. Daarom heeft de raad bij besluit van 21 april 2020 een nieuw bestemmingsplan vastgesteld (bestemmingsplan 2020). Het bestemmingsplan 2020 is echter door het de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) vernietigd, waarna het college betonblokken bij de loswal heeft geplaatst om te bewerkstelligen dat de loswal niet meer kon worden gebruikt voor mechanisch laden en lossen. Om de verkeerssituatie rondom de loswal te regelen, heeft het college op 18 mei 2021 tevens een verkeersbesluit genomen, waarna onder meer verkeersborden zijn geplaatst. Na een gerechtelijke procedure over dit verkeersbesluit heeft het college dit verkeersbesluit herroepen en zijn de geplaatste verkeersborden weer verwijderd.
Op 21 september 2022 hebben de omwonenden het college verzocht om handhavingsmaatregelen te treffen waardoor het gebruik van de loswal voor mechanisch laden en lossen en het handmatig laden en lossen voor bedrijfsmatige doeleinden zou worden beëindigd. Daarnaast hebben ze verzocht bepaalde voorzieningen te verwijderen, waaronder de betonblokken, de verhoging en vergroting van het parkeerterrein en de (verkeers)borden. Tot slot verzochten de omwonenden bepaalde voorzieningen te herstellen, waaronder een afwateringsgreppel en een oprit.
Bij besluit van 19 april 2023 heeft het college het handhavingsverzoek van de omwonenden deels toegewezen en deels afgewezen. Dit besluit is gehandhaafd met het besluit van 19 december 2023.
De omwonenden hebben beroep ingesteld tegen enkele onderdelen waarbij hun handhavingsverzoek is afgewezen en tegen enkele onderdelen waarbij hun handhavingsverzoek is toegewezen.
Hoewel deze uitspraak verscheidene omgevingsrechtelijke vraagstukken behandelt, zal dit blog inzoomen op de specifieke overwegingen van de rechtbank met betrekking tot het functioneel daderschap. Hierbij is het onderdeel met betrekking tot het beëindigen van het gebruik van de loswal voor het mechanisch laden en lossen van belang.
De omwonenden stellen dat het college onvoldoende duidelijkheid geeft over hoe hij wil bewerkstelligen dat het gebruik van de loswal voor het mechanisch laden en lossen wordt beëindigd. De geplaatste betonblokken achten de omwonenden onvoldoende. Het plaatsen van cameratoezicht wordt door de omwonenden als een betere optie beschouwd.
Het college is van mening dat allereerst moet worden beoordeeld of hij bij het mechanisch laden en lossen door derden wel als overtreder kan worden aangemerkt. Hierbij benadrukt het college dat handmatig laden en lossen volgens het bestemmingsplan 2017 is toegestaan, het verbod op mechanisch laden en lossen is aangegeven met bebording, de ondernemers hierover zijn geïnformeerd en het college bovendien regelmatig controleert. Het plaatsen van hekwerk of straatmeubilair om tegen te gaan dat mechanisch wordt geladen of gelost acht het college niet effectief, aangezien goederen door middel van een kraan dan alsnog kunnen worden overgeladen. Het college stelt daarom nadrukkelijk de vraag welke zorg hij dient te betrachten, die redelijkerwijs van hem kan worden gevergd, met het oog op het voorkomen van het niet toegestane gebruik.
De rechtbank overweegt dat niet in geschil is dat de gemeente (de rechtspersoon in kwestie) het verboden gebruik (mechanisch laden en lossen) niet zelf uitvoert. De vraag is of de gemeente wat betreft het gebruik van derden van de loswal kan worden aangemerkt als functioneel dader van de overtreding. De rechtbank oordeelt dat moet worden beoordeeld of het mechanisch laden en lossen bij de loswal door derden kan worden toegerekend aan de gemeente.
Allereerst overweegt de rechtbank dat een belangrijk oriëntatiepunt is of de gedraging in kwestie heeft plaatsgevonden, dan wel is verricht, in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel namelijk worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon is sprake als:
het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,
de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,
de gedraging de rechtspersoon dienstig is geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,
de rechtspersoon erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging”.
De rechtbank oordeelt dat geen van de bovenstaande omstandigheden van toepassing is op het onderhavige geschil. Met betrekking tot de beschikkingsmacht en de aanvaarding merkt de rechtbank nog het volgende op. Hoewel de gemeente eigenares is van de gronden waarop de loswal is gerealiseerd, is het voor de gemeente niet mogelijk om de gehele loswal af te sluiten om strijdig gebruik te voorkomen. Handmatig laden en lossen moet immers doorgang kunnen vinden. Ook is sprake van een openbaar gebied wat niet zomaar kan worden afgesloten.
De rechtbank is bovendien van oordeel dat de gemeente het strijdig gebruik niet heeft aanvaard. De gemeente heeft eerst stappen ondernomen om het strijdig gebruik te legaliseren, namelijk door middel van het aanvragen van een omgevingsvergunning en het laten vaststellen van het bestemmingsplan 2020. Toen het bestemmingsplan 2020 door de Afdeling werd vernietigd (waardoor enkel handmatig laden en lossen was toegestaan onder het bestemmingsplan 2017), heeft de gemeente direct actie ondernomen om mechanisch laden en lossen te voorkomen. Zo heeft de gemeente bebording geplaatst waarop het verbod is aangegeven, zijn ondernemers geïnformeerd, zijn er betonblokken geplaatst en zijn er regelmatig controles uitgevoerd.
Al met al overweegt de rechtbank dat niet meer van de gemeente kan worden gevergd dat hetgeen zij al heeft gedaan. De rechtbank oordeelt dan ook dat de gemeente niet als functioneel dader kan worden aangemerkt en daarmee dus geen overtreder is van het verbod zoals neergelegd in artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo.
In lijn met een uitspraak van de Afdeling die wij eerder hebben behandeld, zie hiervoor dit blog, lijkt functioneel daderschap van een (rechts)persoon voor gedragingen van een derde die niet handelt uit hoofde van een dienstbetrekking (of op andere wijze werkzaam is voor de (rechts)persoon), geen gedraging uitoefent die past binnen de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de (rechts)persoon en geen gedraging uitoefent die de (rechts)persoon dient, niet snel te worden toegewezen. Voor de beoordeling van de beschikkingsmacht en de aanvaarding van de gedraging zijn de specifieke omstandigheden van het geval van doorslaggevende betekenis.
