Regelmatig beroept iemand zich op het vertrouwensbeginsel. Echter wordt een dergelijk beroep door de rechter lang niet altijd gehonoreerd. Wie zich op het vertrouwensbeginsel beroept, moet aannemelijk maken dat gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend aan een toezegging van het bevoegd bestuursorgaan, die ook aan dat bestuursorgaan kan worden toegerekend. Sinds de Amsterdamse dakterras-uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is er meer ruimte voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel in het geval dat het een uitlating van een ambtenaar betreft. Ook in de onderhavige uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2024 staat het door een ambtenaar gewekte vertrouwen centraal.
Wat speelde in deze zaak?
De eigenaar van een perceel in Soest verricht – reeds vergunde – bedrijfsactiviteiten voor een autopoetsbedrijf op het perceel. Omdat hij op hetzelfde perceel ook een autohandelsbedrijf heeft, meent het college van burgemeester en wethouders van Soest dat er sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Naar aanleiding van dit strijdige gebruik heeft het college de perceeleigenaar gelast de overtreding te beëindigen op straffe van een dwangsom van € 5.000,00 per maand, met een maximum van € 50.000,00. Tien maanden na afloop van de begunstigingstermijn stelt het college na (internet)controles, verricht in de maanden september en oktober, vast dat het strijdig gebruik nog altijd voortduurt. Het college meent dan ook dat in deze maanden dwangsommen zijn verbeurd en gaat uiteindelijk over tot invordering van een bedrag van €10.000,00.
De perceeleigenaar kan zich hierin niet vinden en gaat in beroep bij de rechtbank. Naar het oordeel van de rechtbank mocht het college geen dwangsommen invorderen voor deze twee maanden. Het maximale bedrag aan dwangsommen zou in de voorafgaande tien maanden namelijk al zijn bereikt. De aanname dat het maximale bedrag aan dwangsommen tien maanden na afloop van de begunstigingstermijn al zou zijn verbeurd, is volgens het college gebaseerd op de veronderstelling van de rechtbank dat sprake is van een ‘voortdurende overtreding’. Volgens het college kan de bedrijfsmatige verkoop van auto’s op het perceel relatief eenvoudig tussendoor worden beëindigd en weer hervat, zodat van een voortdurende overtreding geen sprake is.
Wat verder speelt is dat een ambtenaar van de gemeente Soest per e-mail aan de perceeleigenaar heeft toegezegd dat het college niet tot invordering zou overgaan totdat een vijftal dwangsommen zijn verbeurd. De perceeleigenaar stelt dat hij hieruit mocht afleiden dat het college na twee verbeurde dwangsommen (nog) niet zou overgaan tot invordering. Het college is in strijd met de gerechtvaardigde verwachtingen toch gaan invorderen, aldus de perceeleigenaar.
Hoe oordeelt de Afdeling?
Volgens de Afdeling is het gebruik van het perceel voor een autohandelsbedrijf, zoals het college betoogt, niet aan te merken als een voortdurende overtreding. De overtreding kan namelijk inderdaad relatief eenvoudig worden beëindigd en hervat. De omstandigheid dat in de twee maanden van de controle (september en oktober) niet werd voldaan aan de last, veronderstelt niet dat in de voorafgaande maanden eveneens strijdig gebruik is vastgesteld. Voor de voorafgaande tien maanden ontbreken bovendien concrete gegevens waaruit zou blijken dat de last niet is nageleefd. Aangezien er van een voortdurende overtreding geen sprake is, is het maximum aan dwangsommen nog niet bereikt en is het college in beginsel bevoegd de twee dwangsommen in te vorderen.
Het vertrouwensbeginsel
Ten aanzien van het betoog van de perceeleigenaar dat erop neerkomt dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld, hanteert de Afdeling het stappenplan uit de Amsterdamse dakterras-uitspraak. Volgens dit stappenplan gaat de Afdeling ten eerste na of bij de benadeelde gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt over de uitoefening van de bevoegdheid door het bevoegde bestuursorgaan. Met andere woorden: is er sprake van een toezegging? De vervolgstap is de vraag of de toezegging ook aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Tot slot wordt de vraag beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden gehonoreerd, of dat er zwaarder wegende belangen zijn die zich hiertegen verzetten. Bij deze laatste stap gaat de Afdeling na of er een toereikende belangenafweging aan het besluit ten grondslag ligt. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent met andere woorden niet dat daaraan altijd moet worden voldaan.
De Afdeling oordeelt op basis van de volgende e-mailtekst dat de ambtenaar een duidelijke toezegging heeft gedaan over wanneer het college zou overgaan tot invordering:
“Er gebeuren nu nog steeds en zelfs meer activiteiten op het perceel die in strijd zijn met het bestemmingsplan. De controles zullen daarom onverminderd doorgaan. Als de eerste vijf dwangsommen zijn verbeurd, zullen wij overgaan tot het innen van deze vijf dwangsommen. […]"
Deze toezegging kan volgens de Afdeling ook aan het college worden toegekend. De ambtenaar was als juridisch medewerker handhaving werkzaam bij de gemeente en trad op als contactpersoon en gemachtigde voor het college. Verder heeft het college nooit weersproken dat de ambtenaar namens het college heeft gesproken.
Op basis van het voorgaande oordeelt de Afdeling dat het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt.
Waar het gaat om de laatste stap, namelijk de vraag of er zwaarder wegende belangen zijn die zich tegen honorering van gerechtvaardigd vertrouwen verzetten, meent de Afdeling dat het college haar besluit hierop nog moet aanvullen. Het college heeft deze belangenafweging volgens de Afdeling niet deugdelijk gemotiveerd bij het invorderingsbesluit en oordeelt dan ook dat het invorderingsbesluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb is genomen.
Het college krijgt de kans om in een nieuw besluit te motiveren of sprake is van dergelijke zwaarder wegende belangen.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4055.
Zie ons eerdere blog voor een uitgebreide uiteenzetting van de Amsterdamse dakterras-uitspraak: Einduitspraak vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht: ook de Raad van State kiest voor meer burgerperspectief - Pels Rijcken.
