In de uitspraak ABRvS 7 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3223 was aan de orde of een strandpaviljoen in strijd was gebouwd met het bestemmingsplan en of de aanbouw zich bevond binnen het 'bestaande oppervlak'. Naar het oordeel van de Afdeling brengt de letterlijke uitleg met zich dat de planregel zo moet worden gelezen dat het gaat om het feitelijk bestaande oppervlak. De interpretatie van het college dat het begrip "bestaande oppervlak" zo moet worden uitgelegd dat het moet gaan om het bestaande legale oppervlak, past naar het oordeel van de Afdeling niet bij deze letterlijke uitleg. Hierdoor is de aanbouw niet in strijd met het bestemmingsplan (geen overtreding van artikel 2.1, lid 1, onder c Wabo), maar is wel gebouwd zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (een overtreding van artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo). Dit heeft volgens de ABRvS consequenties voor het leerstuk van concreet zicht op legalisering. In de noot hieronder zet ik uiteen wat voor consequenties dit precies heeft voor de vraag van concreet zicht op legalisering.
Bij besluit van 28 mei 2020 heeft het college aan De Zeebries een last onder dwangsom opgelegd.
De Zeebries exploiteert een strandpaviljoen aan Zeekant 111 in Hoek van Holland (hierna: het perceel). Ten tijde van belang kende het bestemmingsplan "Hoek van Holland - Zuidwest" onder andere de bestemming "Natuur - Recreatie" en de functieaanduiding "horeca" aan het perceel toe.
Op 11 juni 2019 heeft het college geconstateerd dat er in strijd met het bestemmingsplan een aanbouw is gerealiseerd op het perceel. Op 28 mei 2020 heeft het college een last onder dwangsom aan De Zeebries opgelegd waarbij is opgedragen om de aanbouw, een buitenbar en twee pergola’s binnen acht weken te verwijderen en verwijderd te houden. Volgens het college is de aanbouw in strijd met artikel 11.2.1, onder d, onder 3, van de planregels, omdat het oppervlak van het strandpaviljoen is vergroot als gevolg van de aanbouw die zonder omgevingsvergunning is gerealiseerd. Verder zijn de buitenbar en de twee pergola’s volgens het college in strijd met artikel 11.2.1, onder d, onder 1, van de planregels gerealiseerd.
De Zeebries betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aanbouw in strijd is met het bestemmingsplan. Daartoe voert zij aan dat de aanbouw in januari 2018 is gerealiseerd en er dus al stond op het moment dat het bestemmingsplan werd vastgesteld, te weten 16 mei 2019. Volgens haar betekent dit dat de aanbouw deel uitmaakt van het bestaande oppervlak als bedoeld in artikel 11.2.1, onder d, onder 3, van de planregels en dus niet in strijd is met dat artikel. Daarbij merkt zij op dat het begrip "bestaande oppervlak" niet is gedefinieerd in de planregels. Zij stelt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2636, dat daarom moet worden uitgegaan van de feitelijke situatie ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan. Dat de aanbouw niet is vergund, betekent niet dat de aanbouw geen deel uitmaakt van het bestaande oppervlak, aldus De Zeebries.
Artikel 11.2.1 van de planregels luidt:
"Op de voor ‘Natuur - Recreatie’ bestemde gronden mag niet worden gebouwd, behoudens:
[…].
d. ter plaatse van de aanduiding "horeca", waarbij geldt dat:
1. uitsluitend de gebouwen genoemd in lid 11.1 onder g zijn toegestaan;
2. het aantal bouwlagen van een horecapaviljoen/strandpaviljoen niet meer mag bedragen dan één;
3. het maximale oppervlak per horecapaviljoen/strandpaviljoen niet meer mag bedragen dan het bestaande oppervlak;
[…]."
De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat de aanbouw in 2018 zonder een omgevingsvergunning is gerealiseerd. Het bestemmingsplan "Hoek van Holland - Zuidwest" is op 16 mei 2019 vastgesteld en op 10 augustus 2019 in werking getreden. In artikel 11.2.1, onder d, onder 3, van de planregels is bepaald dat het maximale oppervlak per horeca- dan wel strandpaviljoen niet meer mag bedragen dan het bestaande oppervlak. In het bestemmingsplan is geen definitie van het begrip "bestaande oppervlak" opgenomen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zie bijvoorbeeld overweging 13.4 van de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:939, wordt een planregel in dat geval omwille van de rechtszekerheid letterlijk uitgelegd.
Naar het oordeel van de Afdeling brengt de letterlijke uitleg met zich dat artikel 11.2.1 van de planregels zo moet worden gelezen dat het gaat om het feitelijk bestaande oppervlak. De interpretatie van het college dat het begrip "bestaande oppervlak" zo moet worden uitgelegd dat het moet gaan om het bestaande legale oppervlak, past naar het oordeel van de Afdeling niet bij deze letterlijke uitleg. Dit betekent dat gekeken moet worden naar het oppervlak van het horeca- dan wel strandpaviljoen dat feitelijk aanwezig was op het moment dat het bestemmingsplan in werking trad. Nu de planregel op zichzelf voldoende duidelijk is, komt de Afdeling niet toe aan de bedoeling van de gemeenteraad zoals deze, volgens het college, verwoord is in het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan van 16 mei 2019.
De conclusie is dat de aanbouw deel uitmaakt van het bestaande oppervlak van het oppervlak van het horeca- dan wel strandpaviljoen en daarom niet in strijd is met artikel 11.2.1, onder d, onder 3, van de planregels. Dit betekent dat de aanbouw destijds weliswaar zonder omgevingsvergunning en dus in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is gebouwd, maar dat niet is gebleken van strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van die wet. Dit kan gevolgen hebben voor de beantwoording van de vraag of ten tijde van het besluit op bezwaar van 21 oktober 2020 sprake was van concreet zicht op legalisatie. In zoverre is dat besluit in strijd met artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het college zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen en die vraag, aan de hand van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nieuw te nemen besluit, opnieuw moeten beantwoorden, met inachtneming van deze uitspraak.
YS:
Interessant is dat de Afdeling ook aangeeft dat nu de aanbouw zonder omgevingsvergunning voor de activiteit 'bouwen' (artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo) is gebouwd, maar niet in afwijking van het bestemmingsplan (artikel 2.1, lid 1, onder c Wabo), dit consequenties kan hebben voor het leerstuk van concreet zicht op legalisering.
Voor concreet zicht op legalisering vanwege handelen in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, lid 1, onder c Wabo) is namelijk minimaal een ontvankelijke aanvraag noodzakelijk (en bij een vergunning die verleend moet worden met de uitgebreide procedure een ter inzage gelegde ontwerp omgevingsvergunning). De vraag of legalisatie mogelijk is van een zonder vergunning gebouwd bouwwerk (overtreding artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo) dient zelfstandig te worden beantwoord, ook als nog geen concrete daarop gerichte aanvraag is ingediend. Het enkele feit dat appellante nog geen aanvraag om verlening van een vergunning had ingediend, is onvoldoende om aan te nemen dat geen concreet zicht op legalisering bestond. Bij de beantwoording van de vraag of concreet zicht op legalisering bestaat, dient het college te bezien of, als een aanvraag zou worden ingediend, een vergunning voor het gerealiseerde bouwwerk moet worden verleend (zie bijvoorbeeld: ABRvS 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1314 en ABRvS 23 januari 2019,ECLI:NL:RVS:2019:169. De achtergrond hiervan is de zogenoemde limitatief-imperatieve toetsing die geldt bij de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo).
