Voorbereidingsbesluiten gooien soms roet in het eten van initiatiefnemers. Kun je BOPA’s verbieden met een voorbeschermingsregel? In de uitspraak (ECLI:NL:RBZWB:2026:7013) van 18 augustus stond die vraag centraal bij een geschil tussen een initiatiefnemer en de gemeente Tilburg.
De aanvrager, die een perceel gebruikte ten behoeve van horeca, vroeg een omgevingsvergunning aan voor een buitenplanse omgevingsactiviteit (BOPA) voor het bouwen van een woongebouw met circa 300 studentenwoningen. De aanvraag werd echter afgewezen, waartegen bezwaar en vervolgens beroep werd ingediend.
De reden voor de weigering? De gemeente had een TAM-voorbereidingsbesluit vastgesteld. Volgens de voorbeschermingsregels was het verboden om nieuwe gebruiksactiviteiten te verrichten en om gebruik te maken van onbenutte bouwmogelijkheden. De voorbeschermingsregels waren aldus vastgesteld om de bestaande situatie te bevriezen. Dat stond vastgesteld in sub a en b van artikel 2:
a. het is verboden gebruiksactiviteiten te verrichten die ten tijde van de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit nog niet plaatsvinden;
b. het is verboden bouwactiviteiten te verrichten die leiden tot een groter bebouwd oppervlak, een groter bouwvolume, of een andere situering van bebouwing dan aanwezig ten tijde van de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit.
De vraag was echter of sub a van dit artikel in strijd was met de Omgevingswet. De aanvrager vond van wel, omdat op grond van de Omgevingswet zulke regels alleen betrekking mogen hebben op gebruik dat al is toegestaan. In dit geval werden de voorbeschermingsregels aan de aanvrager tegengeworpen om gebruik te weigeren dat op grond van het omgevingsplan al niet was toegestaan. Het college had de BOPA daarop niet mogen weigeren.
De rechtbank was het daarmee eens. De letterlijke tekst van van het TAM-voorbereidingsbesluit had namelijk een bredere reikwijdte dan is toegestaan volgens artikel 4.14, derde lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet. Het derde lid van dit artikel geeft een (limitatieve) opsomming van wat voorbeschermingsregels kunnen inhouden, namelijk enkel activiteiten die op grond van het omgevingsplan zijn toegestaan, maar nog niet plaatsvinden. Dit detail ontbrak in het Tilburgse voorbereidingsbesluit. In het voorbereidingsbesluit werd elke activiteit verboden, niet alleen de activiteiten die volgens het omgevingsplan zijn toegestaan. Dat dit artikel volgens het college in samenhang met de Omgevingswet gelezen zou moeten worden en daarmee dus binnen de perken blijft, vond de rechtbank in belang van de rechtszekerheid geen acceptabel argument.
Dat de beroepsgrond gegrond was, hielp de aanvrager uiteindelijk niet: de afwijzing werd alsnog in stand gelaten. De weigering was namelijk óók gebaseerd op artikel 2, aanhef en onder b, van het TAM-voorbereidingsbesluit. En tegen die weigeringsgrond had de aanvrager geen bezwaren opgeworpen.
Deze uitspraak maakt duidelijk dat het toepassingsbereik van voorbeschermingsregels duidelijk begrensd wordt door de Omgevingswet. Niet alles kan met voorbeschermingsregels worden geblokkeerd. Het opstellen van zo’n besluit vergt dan ook veel nauwkeurigheid, aangezien de rechtbank dus naar de letterlijke formulering kijkt. Bij een gebrek kan dit niet achteraf nog in samenhang met de Omgevingswet worden ingelezen.
