Vooraf, bij de beoordeling van de effecten van stikstof van een activiteit geldt in beginsel een dubbele toets, zowel in het planspoor (het vaststellen van een omgevingsplan) als bij het uitvoeren van project moet een beoordeling plaatsvinden. De uitspraken van 18 december 2024 zien alleen op het projectspoor. Hoewel niet valt uit te sluiten dat in het planspoor op een aantal onderdelen bij deze jurisprudentie zal worden aangesloten, is dat nu nog niet aan de orde. In de uitspraken van 18 december 2024 over de Amercentrale en Rendac scherpt de Afdeling bestuursrechtspraak het beoordelingskader voor de effecten van stikstof op Natura 2000-gebieden door middel van intern salderen in het projectspoor stevig aan. Deze belangrijkste wijziging houdt in dat in alle gevallen waarin intern wordt gesaldeerd, alsnog een vergunning noodzakelijk is. Deze wijziging heeft terugwerkende kracht. Dat wil zeggen dat voor alle (woningbouw) projecten die de afgelopen 5 jaar zijn uitgevoerd en waarbij gebruik is gemaakt van intern salderen, alsnog moet worden nagegaan of er een natuurvergunning noodzakelijk is. Het beoordelingskader dat vervolgens geldt, is anders.
De uitspraak heeft gevolgen voor alle projecten die vanaf 2020 in uitvoering zijn. Het is belangrijk om deze te inventariseren.
Hierna komen de belangrijkste wijzigingen aan de orde.
Kort samengevat houdt de wijziging in dat in alle gevallen waarin voor een nieuw of gewijzigd project intern wordt gesaldeerd, een natuurvergunning noodzakelijk is. Van intern salderen is sprake als de stikstofemissie in de referentiesituatie op een bepaalde locatie ‘ingezet’ wordt voor het mogelijk maken van een nieuw of gewijzigde project met stikstofeffecten.
Voor intern salderen was sinds januari 2020 geen vergunning nodig. Dat is vanaf nu – 18 december 2024 – dus anders. De wijziging is direct van toepassing en heeft terugwerkende kracht. Voor bedrijven die voor de realisatie van projecten tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 intern hebben gesaldeerd en waarvan destijds werd aangenomen dat met behulp van intern salderen geen natuurvergunning nodig was, moet alsnog moet worden nagegaan of een natuurvergunning nodig is. Het beoordelingskader dat vervolgens geldt, is anders geworden.
Om al te veel rechtsonzekerheid te voorkomen, voorziet de Afdeling in een overgangstermijn van 5 jaar (tot 1 januari 2030). Die overgangsperiode geldt voor activiteiten die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 fysiek zijn gestart, die na die datum nog in uitvoering zijn of nog worden geëxploiteerd én waarvan op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen mocht worden aangenomen dat geen natuurvergunning nodig was. Tot 1 januari 2030 kan het bevoegd gezag niet handhavend optreden met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom en kunnen er alsnog vergunningen worden aangevraagd en verleend.
Het beoordelingskader voor het verkrijgen van de natuurvergunning met intern salderen is strenger. De Afdeling heeft bepaald dat de referentiesituatie niet langer mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten (voortoets). In de voortoets mogen alleen de gevolgen van het project op zichzelf worden onderzocht. Als daaruit blijkt dat significante gevolgen niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is een natuurvergunning nodig - met daaraan voorafgaand een passende beoordeling.
De referentiesituatie kan nog wel een rol spelen bij de beoordeling van de gevolgen. Intern salderen met de referentiesituatie mag als mitigerende maatregel betrokken worden in de passende beoordeling van de gevolgen van het project. Aan het bepalen van de referentiesituatie worden strengere eisen gesteld. Alleen de onderdelen van de in een milieutoestemming toegestane activiteit die zijn gerealiseerd, in gebruik zijn of niet structureel buiten gebruik zijn gesteld, kunnen in de referentiesituatie voor intern salderen kunnen worden betrokken. Als sprake is van intern salderen met een natuurvergunning blijft de vergunde situatie leidend. In die situaties kan de onbenutte ruimte dus nog steeds in de referentiesituatie worden betrokken. De eisen heeft de Afdeling in een stroomschema uiteengezet.
Provincies kunnen beleid voeren over de inzet van intern salderen als mitigerende maatregel. Bijvoorbeeld over de inzet van niet benutte vergunde ruimte of het afromen, zoals dat ook voor extern salderen is gebeurd.
Een belangrijk gevolg van de koerswijziging is dat voor intern salderen ook het additionaliteitsvereiste gaat gelden. Additionaliteit wil, kort samengevat, zeggen dat de stikstofreductie waarmee wordt gesaldeerd niet noodzakelijk mag zijn om de Natura 2000 gebieden in een goede staat van instandhouding te brengen. Intern salderen mag dus voortaan alleen als mitigerende maatregel worden ingezet als de wijziging of beëindiging van de bestaande vergunde situatie niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. Een in uitvoering zijnd plan, programma of maatregelenpakket waarin gemotiveerd wordt welke instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen worden getroffen om te voldoen aan de Habitatrichtlijn, kan daarbij een belangrijke rol spelen.
De wijziging van de beoordeling heeft ook gevolgen voor extern salderen met onderdelen van een milieutoestemming die feitelijk zijn gerealiseerd maar structureel niet meer in gebruik zijn. Omdat voor de hervatting van bedrijfsactiviteiten die structureel niet meer in gebruik zijn eerder dan voorheen een natuurvergunning nodig zal zijn, zijn de mogelijkheden van extern salderen op dit punt naar verwachting beperkter dan voorheen, aldus de Afdeling.
De Amercentrale ook beoordeeld langs het nieuwe beoordelingskader voor intern salderen
