De uitspraak ABRvS 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4740 is interessant vanwege het feit dat wordt ingegaan op of een partij al dan niet kan worden aangemerkt als 'rechtsopvolger' voor wie de opgelegde last onder dwangsom is gaan gelden. Artikel 5.18 Wabo bepaalde immers dat bij een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen bepalen dat het besluit mede geldt jegens de rechtsopvolger van degene aan wie het besluit is opgelegd alsmede jegens iedere verdere rechtsopvolger.
In dat geval kan het besluit, tenzij bijzondere omstandigheden zich daartegen naar het oordeel van dat bestuursorgaan verzetten, jegens die rechtsopvolger of iedere verdere rechtsopvolger worden ten uitvoer gelegd en kunnen de kosten van die tenuitvoerlegging en een te innen dwangsom bij die rechtsopvolger of verdere rechtsopvolger worden ingevorderd. Interessant is dat de ABRvS overweegt dat voor het antwoord op de vraag of [appellant] als rechtsopvolger van [partij] kan worden aangemerkt, niet bepalend is of [appellant], toen hij drijver van de inrichting werd, op de hoogte was van het dwangsombesluit van 16 mei 2018. De Afdeling merkt hierbij overigens nog op dat [appellant] op de hoogte had kunnen zijn van dat besluit, omdat het college dat besluit, nadat het was genomen, heeft ingeschreven in het gemeentelijke beperkingenregister.
Hieronder wordt nader op de uitspraak ingegaan en wordt ook onderzocht waar artikel 5.18 Wabo is terechtgekomen in de Omgevingswet en of daar al dan niet inhoudelijke wijzigingen zijn aangebracht aan de regeling voor rechtsopvolging van sanctiebesluiten.
Bij besluit van 16 mei 2018 heeft het college [partij], als drijver van een inrichting aan de [locatie] in Den Haag, onder oplegging van een dwangsom van € 7.500,00 per overtreding per dag, met een maximum van € 22.500,00, gelast om de op grond van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit voor de inrichting geldende geluidsnormen niet meer te overtreden. Het college heeft daarbij met toepassing van artikel 5.18 Wabo bepaald dat dit besluit mede geldt jegens de rechtsopvolger van [partij] en iedere verdere rechtsopvolger en het college heeft dit besluit ingeschreven in het gemeentelijke beperkingenregister. De inrichting betrof een cafébedrijf dat door [partij] werd geëxploiteerd onder de naam [bedrijf B]. Op 14 november 2018 is [appellant] aan de [locatie] in Den Haag een cafébedrijf gaan exploiteren onder de naam [bedrijf A] (hierna: de inrichting). Naar aanleiding van een controle heeft het college bij besluit van 5 februari 2019 besloten tot invordering van een door [appellant], als rechtsopvolger van [partij], verbeurde dwangsom. Omdat de bij het besluit van 16 mei 2018 opgelegde maximale dwangsom volledig was verbeurd, heeft het college bij besluit van 21 maart 2019 [appellant] als de drijver van de inrichting, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per overtreding per dag, met een maximum van € 30.000,00, gelast om artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit niet meer te overtreden. Na klachten van omwonenden heeft [toezichthouder] bij de gemeente, op 29 maart 2019 en op 29 december 2019 controles uitgevoerd.
[appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college hem terecht heeft aangemerkt als rechtsopvolger van [partij]. [appellant] voert aan dat hij niets onder bijzondere titel, dan wel onder algemene titel, van [partij] heeft verkregen en dat hij geen weet had van de bij het besluit van 16 mei 2018 opgelegde last onder dwangsom. [appellant] betwist de juistheid van de door de rechtbank aan het college toegeschreven stelling dat hij de onderneming in omvang en vorm onveranderd heeft voortgezet en dat hij de inrichting, inventaris en de geluidsinstallatie daarbij niet heeft gewijzigd. [appellant] betwist ook dat het college deze stelling heeft aangevoerd en voert aan dat de stelling niet is onderbouwd. Gelet daarop heeft de rechtbank in strijd gehandeld met artikel 8:69, derde lid, van de Awb door de feiten aldus aan te vullen, zo betoogt [appellant]. Omdat geen sprake is van rechtsopvolging, heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend dat het college ten onrechte bij besluit van 5 februari 2019 een dwangsom bij hem heeft ingevorderd wegens het niet naleven van een last die aan [partij] is opgelegd.
In eerste aanleg heeft het college zich in zijn verweerschrift van 26 februari 2020 op het standpunt gesteld dat [appellant] de onderneming in omvang en vorm onveranderd heeft voortgezet en dat hij de inrichting, inventaris en de geluidsinstallatie daarbij niet heeft gewijzigd. Verder vermeldt dat verweerschrift dat [appellant] per 14 november 2018 de bedrijfsruimte op het adres [locatie] in Den Haag is gaan huren en dat de dag waarop [appellant] volgens de uittreksels van het Handelsregister van de Kamer van Koophandel zijn eenmanszaak, genaamd [bedrijf A], op dat adres heeft gevestigd, te weten 1 december 2018, naadloos aansluit op de dag waarop [partij] zijn eenmanszaak, genaamd [bedrijf B], op dat adres heeft beëindigd. Het college heeft in dat verweerschrift benadrukt dat [appellant] zich in zijn aanvullend beroepschrift van 12 november 2019, waarin hij gronden heeft aangevoerd tegen het besluit op bezwaar van 20 augustus 2019, op het standpunt heeft gesteld dat hij recent de onderneming van [partij] heeft gekocht.
Gelet op de inhoud van het verweerschrift, kan [appellant] niet worden gevolgd in zijn stelling dat de rechtbank de feiten heeft aangevuld. Wat [appellant] overigens in hoger beroep heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college [appellant] terecht heeft aangemerkt als rechtsopvolger van [partij]. De Afdeling neemt hierbij met name in aanmerking dat [appellant] zich in zijn beroep tegen het besluit van 20 augustus 2019 uitdrukkelijk op het standpunt heeft gesteld dat hij de onderneming van [partij] heeft gekocht. [appellant] heeft in hoger beroep weliswaar ontkend dat hij iets van [partij] zou hebben verkregen, maar hij heeft die ontkenning niet toegelicht. Evenmin heeft [appellant] toegelicht waarom hij eerder in zijn beroep tegen het besluit van 20 augustus 2019 het tegenovergestelde standpunt heeft ingenomen. Voor het antwoord op de vraag of [appellant] als rechtsopvolger van [partij] kan worden aangemerkt, is niet bepalend of [appellant], toen hij drijver van de inrichting werd, op de hoogte was van het besluit van 16 mei 2018. De Afdeling merkt hierbij overigens nog op dat [appellant] op de hoogte had kunnen zijn van dat besluit, omdat het college dat besluit, nadat het was genomen, heeft ingeschreven in het gemeentelijke beperkingenregister.
Onder de Omgevingswet is een met artikel 5.18 Wabo vergelijkbaar artikel opgenomen dat ook bepaalt dat een opgelegde last onder dwangsom ook geldt voor de rechtsopvolger.
Artikel 18.4a Omgevingswet luidt immers als volgt:
"Het bestuursorgaan dat een besluit neemt tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom gericht op naleving van een bij of krachtens deze wet gestelde regel kan daarbij bepalen dat het besluit ook geldt voor de rechtsopvolgers van degene aan wie de last wordt opgelegd. In dat geval kan het bestuursorgaan het besluit tegen de rechtsopvolgers ten uitvoer leggen en de kosten van die tenuitvoerlegging of een verbeurde dwangsom bij die rechtsopvolgers invorderen."
De opname van artikel 18.4a Omgevingswet is enigszins buiten de radar gebeurd, doordat dit artikel is opgenomen middels de 'Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en enkele andere wetten in verband met het nieuwe omgevingsrecht en nadeelcompensatierecht'.
In de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2018–2019, 35 256, nr. 3, p. 7, 48 en 49) is het volgende over dit artikel opgemerkt. Verder wordt voorgesteld in de Omgevingswet een artikel op te nemen dat het mogelijk maakt een herstelsanctie mede te laten gelden voor rechtsopvolgers. De regeling die het mogelijk maakt een herstelsanctie ook te laten gelden voor rechtsopvolgers is nu opgenomen in artikel 5.18 Wabo. Naar aanleiding van het voorlichtingsadvies van de Afdeling advisering van de Raad van State is onderzocht welke handhavingsbepalingen van de Wabo zich lenen voor algemene toepassing en dus opname in de Awb. In dat kader is ook artikel 5.18 Wabo onderzocht. Uiteindelijk is gebleken dat het omvormen van artikel 5.18 Wabo tot een algemene regeling die zich leent voor opname in de Awb op dit moment niet haalbaar is. Daarom wordt nu voorgesteld de mogelijkheid die artikel 5.18 Wabo biedt om een herstelsanctie ook te laten gelden voor rechtsopvolgers, alsnog op te nemen in de Omgevingswet door invoeging van een nieuw artikel 18.4a in hoofdstuk 18 van die wet. De invoeging van het voorgestelde artikel 18.4a in de Omgevingswet brengt met zich dat ook enkele bepalingen van bijzondere wetten moeten worden gewijzigd. Het gaat om bepalingen waarin wordt verwezen naar handhavingsbepalingen van de Wabo.
Het voorgestelde artikel 18.4a van de Omgevingswet komt overeen met artikel 5.18 Wabo. Het artikel maakt het mogelijk om een herstelsanctie (een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom) ook te laten gelden voor rechtsopvolgers van degene aan wie de last wordt opgelegd. Ten opzichte van artikel 5.18 Wabo zijn enige redactionele wijzigingen aangebracht met het oog op de inpassing in de Omgevingswet en een betere aansluiting bij de bepalingen in hoofdstuk 5 van de Awb. De tweede zin van artikel 18.4a regelt dat als het bevoegd gezag heeft bepaald dat het besluit ook geldt voor de rechtsopvolgers, het besluit tegen de rechtsopvolgers ten uitvoer kan worden gelegd en de kosten van die tenuitvoerlegging of een verbeurde dwangsom bij die rechtsopvolgers kunnen worden ingevorderd. De clausulering «tenzij bijzondere omstandigheden zich daartegen naar het oordeel van dat bestuursorgaan verzetten» zoals die in artikel 5.18 Wabo in de tweede zin is opgenomen, is daarbij niet overgenomen. Deze clausulering is overbodig omdat die al volgt uit de aard van de bevoegdheden waar het hier om gaat. Hiermee is dus geen inhoudelijke wijziging beoogd.
