Deze interessante rechtsvraag was aan de orde in een uitspraak van de ABRvS van 12 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:524. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat ten tijde van het besluit op bezwaar het openbaar uiten van gedachten, gevoelens en overtuigingen op de achtergrond is geraakt, waardoor het bezetten van de publieke ruimte door het plaatsen van caravans met spandoeken niet langer het karakter van een betoging had.
Daartoe overweegt de Afdeling dat de groep betogers aanvankelijk uit vijf personen bestond, maar dat de groep kleiner werd naarmate de tijd vorderde. Uit de controleverslagen vanaf januari 2023 komt naar voren dat bij veel controles geen personen op het perceel werden aangetroffen of dat er groepen van twee of drie personen in verschillende samenstellingen waren, waaronder personen die niet behoren bij de groep waarmee de demonstratie begon. Het voor langere en potentieel onbeperkte duur bezetten van de publieke ruimte met een kampement, waarbij de hoedanigheid van een gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt, draagt niet langer het karakter van een betoging in de zin van artikel 9, eerste lid, van de Gw en van de Wom. In dit geval was naar het oordeel van de Afdeling - naast dat de gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond was geraakt, zoals hiervoor overwogen - sprake van het voor langere en voor potentieel onbeperkte duur bezetten van de publieke ruimte. In dit geval zijn de caravans vanaf 27 september 2022 op het perceel geplaatst en waren ze ten tijde van het besluit op bezwaar al voor zeven maanden op het perceel aanwezig. [wederpartij] en anderen hebben geen datum genoemd, waarop zij de caravans zouden verwijderen. Daarnaast hebben zij bij de toezichthouder aangegeven de caravans te laten staan totdat zij ieder een standplaats zouden krijgen. De Afdeling is dan ook van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het kampement op het moment van het besluit op bezwaar het karakter van een betoging in de zin van artikel 9 van de Gw en van de Wom had verloren, omdat sprake was van het voor langere en potentieel onbeperkte duur bezetten van de publieke ruimte, waarbij de hoedanigheid van gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt.
[wederpartij] en anderen hebben op 27 september 2022 spandoeken opgehangen en caravans geplaatst op het perceel om aandacht te vragen voor meer standplaatsen voor woonwagens binnen de gemeente Peel en Maas.
Bij besluit van 18 oktober 2022 heeft het college [wederpartij] en anderen onder aanzegging van bestuursdwang gelast om de overtreding van onder meer artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden. Volgens het college was toen geen sprake meer van een betoging, omdat het perceel niet meer werd gebruikt om het demonstratierecht uit te oefenen, maar om te verblijven, te overnachten, samen te komen en personen te ontvangen.
Bij het besluit op bezwaar van 3 april 2023 heeft het college de sanctie gewijzigd van bestuursdwang naar een dwangsom. Het college heeft bij dat besluit [wederpartij] en anderen onder oplegging van een dwangsom van € 2.500,00 per week per geconstateerde overtreding gelast om de overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo binnen 6 weken te beëindigen en beëindigd te houden. Daarbij is opgenomen dat aan de last kan worden voldaan door het gebruik van het perceel en het nachtverblijf op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden, de kampeermiddelen met daarbij behorende voorzieningen (zijnde caravans, inclusief toebehoren, zoals voortenten) en de opslag (waaronder een caravan(wrak) en afval en andere objecten) te verwijderen. Volgens het college was ook op dat moment geen sprake meer van een betoging als bedoeld in artikel 9 van de Grondwet (hierna: de Gw). Het perceel werd volgens het college vooral gebruikt als opslagplaats voor de caravans en als nachtverblijf.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Gw wordt het recht tot vergadering en betoging erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Ingevolge het tweede lid kan de wet regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Ingevolge artikel 2 van de Wet openbare manifestaties (hierna: Wom) kunnen de bij of krachtens de bepalingen uit paragraaf II aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3223) volgt uit de tekst, considerans en totstandkomingsgeschiedenis van de Wom dat die wet onder meer strekt tot het stellen van regels als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Gw (Kamerstukken II 1987/88, 19 427, nr. 3, blz. 8). Voor de beoordeling wat moet worden verstaan onder een "betoging" moet daarom aansluiting worden gezocht bij het begrip "manifestatie" als bedoeld in de Wom. Bij een betoging gaat het blijkens de geschiedenis van artikel 9 van de Gw en van de Wom om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten en wensen op politiek of maatschappelijk gebied. Het uitdragen van een gemeenschappelijke mening door de deelnemers is daarbij een bepalend element (Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, blz. 39 en Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, blz. 32-33; Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 15). Acties die niet, of niet primair, het karakter van gemeenschappelijke meningsuiting hebben, maar waarbij andere elementen, zoals bijvoorbeeld feitelijke dwang, overheersen, zijn geen betogingen in de hier bedoelde zin. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen, samenscholingen en volksoplopen (Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, blz. 33; Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 8).
Verder volgt uit de eerder vermelde uitspraak van 9 november 2022 dat in beginsel ervan uit dient te worden gegaan dat een kampement dat is gericht op het uiten van een visie op politiek of maatschappelijk gebied een manifestatie is in de zin van de Wom. Het voor langere en potentieel onbeperkte duur bezetten van de publieke ruimte met een kampement, waarbij de hoedanigheid van een gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt, draagt echter niet langer het karakter van een betoging in de zin van artikel 9, eerste lid, van de Gw en van de Wom.
[wederpartij] en anderen hebben op 23 september 2022 een demonstratie gehouden door het plaatsen van caravans op een andere locatie dan het perceel. Voor deze demonstratie is een melding gedaan. Op 23 september 2022 is deze demonstratie, conform voorschriften, beëindigd, waarna de caravans zijn verplaatst naar het terrein voor het "Huis van de Gemeente". Op 27 september 2022 zijn de caravans aangetroffen op het perceel sectie C nummer 5482 aan de Kesselseweg in Helden. Voor de demonstratie op dit perceel is geen melding gedaan. Tijdens controles zijn onder meer meerdere caravans aangetroffen. Bij de caravans hingen spandoeken met de teksten: "Het uitsterfbeleid is verdwenen maar er zijn geen nieuwe staanplaatsen verschenen.", "wij laten ons niet verjagen! Want ook wij hebben recht op vak en wagen!" en "wij wachten al 4 jaar, maar de gemeente peel en maas doet niks en maakt loze belofte."
Nadat de voorzieningenrechter van de rechtbank het besluit van 18 oktober 2022 heeft geschorst tot zes weken na de bekendmaking van het besluit op bezwaar, hebben toezichthouders in de aanloop naar het besluit op bezwaar in de periode van 13 januari 2023 tot en met 3 april 2023 meerdere controles op het perceel uitgevoerd. Uit de controleverslagen komt naar voren dat er bij aanvang van deze controles op 13 januari 2023 vier caravans op het perceel stonden. Op 27 januari 2023 is een caravan verwijderd en op 15 maart 2023 is weer een caravan bijgeplaatst. Bij de caravans hingen gedurende de hele periode spandoeken met de hiervoor aangehaalde teksten. Verder komt uit de controleverslagen naar voren dat er op sommige momenten geen personen op het perceel aanwezig waren. Op andere momenten waren er groepen van personen in wisselende samenstellingen aanwezig. De inhoud van de controleverslagen wordt door [wederpartij] en anderen niet bestreden.
Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat ten tijde van het besluit op bezwaar het openbaar uiten van gedachten, gevoelens en overtuigingen op de achtergrond is geraakt, waardoor het bezetten van de publieke ruimte door het plaatsen van caravans met spandoeken niet langer het karakter van een betoging had. Daartoe overweegt de Afdeling dat de groep betogers aanvankelijk uit vijf personen bestond, maar dat de groep kleiner werd naarmate de tijd vorderde. Uit de controleverslagen vanaf januari 2023 komt naar voren dat bij veel controles geen personen op het perceel werden aangetroffen of dat er groepen van twee of drie personen in verschillende samenstellingen waren, waaronder personen die niet behoren bij de groep waarmee de demonstratie begon. Deze controles vonden op verschillende tijdstippen en dagen plaats. De Afdeling volgt daarom niet de stelling van [wederpartij] en anderen dat er voornamelijk op tijdstippen werd gecontroleerd, waarop kinderen naar school werden gebracht of er werd gewerkt. Daarnaast blijkt uit de controles dat veelal dezelfde persoon met twee honden in de caravans werd aangetroffen. Deze persoon heeft verklaard dat hij daar nachtverblijf houdt. Over de caravan die op 15 maart is bijgeplaatst heeft hij verder verklaard dat deze diende als opslagplaats. Ook blijkt uit de foto’s bij de controleverslagen dat er afval en andere objecten op het perceel bij kwamen. De caravan die als opslagplaats werd gebruikt en de andere op het perceel aanwezige objecten dienden niet als symbool voor de gemeenschappelijke meningsuiting. Verder is de Afdeling niet gebleken van activiteiten om de aanwezigheid van de caravans en de spandoeken onder de aandacht te brengen van het publiek. Daarvoor is van belang dat het perceel midden in het bos ligt en alleen toevallige voorbijgangers hiervan kennis kunnen nemen terwijl de tijdens de controle aangetroffen personen zich vaak in de caravans bevonden. De Afdeling betrekt daarbij verder dat uit de foto’s bij de controleverslagen niet zonder meer kan worden afgeleid dat de caravans onderdeel zijn van een betoging, zodat de enkele aanwezigheid van de caravans en spandoeken onvoldoende is voor het oordeel dat er in het openbaar gedachten, gevoelens en overtuigingen werden geuit. De Afdeling ziet verder geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het gemeenschappelijk standpunt op andere manieren werd uitgedragen. Deze factoren in samenhang maken naar het oordeel van de Afdeling dat het uitdragen van het gemeenschappelijke standpunt ten tijde van het besluit op bezwaar op de achtergrond was geraakt.
Zoals al onder 8.4 is overwogen draagt het voor langere en potentieel onbeperkte duur bezetten van de publieke ruimte met een kampement, waarbij de hoedanigheid van een gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt, niet langer het karakter van een betoging in de zin van artikel 9, eerste lid, van de Gw en van de Wom. In dit geval was naar het oordeel van de Afdeling - naast dat de gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond was geraakt, zoals hiervoor overwogen - sprake van het voor langere en voor potentieel onbeperkte duur bezetten van de publieke ruimte. In de uitspraken van de Afdeling van 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3223, overweging 18.2, en 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3174, overweging 5.2, heeft de Afdeling in dat kader van belang geacht dat geen einddatum was voorzien. In dit geval zijn de caravans vanaf 27 september 2022 op het perceel geplaatst en waren ze ten tijde van het besluit op bezwaar al voor zeven maanden op het perceel aanwezig. [wederpartij] en anderen hebben geen datum genoemd, waarop zij de caravans zouden verwijderen. Daarnaast hebben zij bij de toezichthouder aangegeven de caravans te laten staan totdat zij ieder een standplaats zouden krijgen. De Afdeling is dan ook van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het kampement op het moment van het besluit op bezwaar het karakter van een betoging in de zin van artikel 9 van de Gw en van de Wom had verloren, omdat sprake was van het voor langere en potentieel onbeperkte duur bezetten van de publieke ruimte, waarbij de hoedanigheid van gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geconcludeerd dat ten tijde van het besluit op bezwaar nog sprake was van een betoging.
