De uitspraak ABRvS 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2720 is een interessante uitspraak over belanghebbendheid bij een sanctiebesluit van een rechtspersoon die niet rechtstreeks door het bevoegd gezag is aangeschreven. Deze rechtspersoon, Heihorsten, was de initiatiefnemer, ontwikkelaar en houder van alle relevante vergunningen, verkoper van de te bouwen woningen en de latere exploitant van het recreatiepark. In het handhavingsbesluit zijn als overtreders aangemerkt: RVB Infra als aanvrager van de ontgrondingenvergunning en daarmee opdrachtgever van het project, AH Investment als eigenaar van het terrein en [appellant sub 4], ‘door zijn positie bij diverse B.V.’s, betrokken bij het beheer en de exploitatie van het te ontwikkelen vakantiepark’.
Heihorsten was de initiatiefnemer, ontwikkelaar en houder van alle relevante vergunningen, verkoper van de te bouwen woningen en de latere exploitant van het recreatiepark. De stillegging van de werkzaamheden ten behoeve van het project raakt rechtstreeks haar belang en dat belang vloeit niet alleen voort uit een contractuele relatie. De opgelegde last heeft voor Heihorsten het directe gevolg dat de in haar opdracht uit te voeren bouw- en aanlegwerkzaamheden niet conform de planning en de aan haar verleende omgevingsvergunning konden worden voortgezet. Dat heeft geleid tot vertraging in de realisatie en verkoop van de woningen en heeft directe financiële schade tot gevolg, die uitsluitend voor haar rekening komt.
Deze zaak gaat over de realisatie van een recreatiepark met 100 recreatiewoningen in Someren. Hierbij zijn drie bv’s betrokken: AH Investment, RVB Infra en Heihorsten. AH Investment was de eigenaar van de gronden, RVB Infra de uitvoerder en de toeleverancier voor infrastructurele projecten en Heihorsten initiatiefnemer en ontwikkelaar van het project, verkoper van de te bouwen woningen en vervolgens exploitant van het recreatiepark. [appellant sub 4] is, via zijn beheer-bv, bij alle drie de bv’s betrokken als bestuurder. Tijdens een controle op 3 augustus 2020, naar aanleiding van een melding van graafwerkzaamheden, heeft een toezichthouder op locatie in Someren vastgesteld dat er werkzaamheden plaatsvonden waarvoor vergunningen op grond van de Ontgrondingenwet en de Wnb nodig waren die niet waren verleend. Met gebruik van spoedeisende bestuursdwang zijn de werkzaamheden in het kader van de aanleg van het recreatiepark, die op dat moment bestonden uit graafwerkzaamheden en werkzaamheden aan de infrastructuur ter voorbereiding van de bouw van de woningen, onmiddellijk door de toezichthouder stilgelegd.
Dit besluit is op 7 augustus 2020 door het college op schrift gesteld. Bij dit besluit is ook een last onder dwangsom opgelegd: alle activiteiten ten aanzien van de ontgronding en aanleg van het park dienden gestaakt te worden en gestaakt te blijven. Bij herhaalde overtredingen, zijnde het verrichten van werkzaamheden op de locatie zonder daartoe verleende ontgrondingsvergunning en/of vergunning op grond van de Wnb, zou per keer een dwangsom van € 100.000,00 met een maximum van € 300.000,00 worden verbeurd. In dit besluit zijn als overtreders aangemerkt: RVB Infra als aanvrager van de ontgrondingenvergunning en daarmee opdrachtgever van het project, AH Investment als eigenaar van het terrein en [appellant sub 4], ‘door zijn positie bij diverse B.V.’s, betrokken bij het beheer en de exploitatie van het te ontwikkelen vakantiepark’.
Heihorsten en anderen betogen onder andere dat de rechtbank heeft miskend dat Heihorsten een rechtstreeks belang heeft bij het handhavingsbesluit. Hiertoe voeren zij aan dat de rechtbank enkel heeft overwogen dat de omstandigheid dat Heihorsten verschillende vergunningen heeft aangevraagd niet maakt dat zij een rechtstreeks belang heeft, zonder hierbij naar de andere omstandigheden te kijken. Volgens Heihorsten en anderen was de rol van Heihorsten bij het gehele project veel omvangrijker. Heihorsten was de initiatiefnemer, ontwikkelaar en houder van alle relevante vergunningen, verkoper van de te bouwen woningen en de latere exploitant van het recreatiepark. De stillegging van de werkzaamheden ten behoeve van het project raakt rechtstreeks haar belang en dat belang vloeit niet alleen voort uit een contractuele relatie. De opgelegde last heeft voor Heihorsten het directe gevolg dat de in haar opdracht uit te voeren bouw- en aanlegwerkzaamheden niet conform de planning en de aan haar verleende omgevingsvergunning konden worden voortgezet. Dat heeft geleid tot vertraging in de realisatie en verkoop van de woningen en heeft directe financiële schade tot gevolg, die uitsluitend voor haar rekening komt. Heihorsten en anderen verwijzen naar twee uitspraken van de Afdeling van 17 februari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:326 en ECLI:NL:RVS:2021:289). Uit deze uitspraken blijkt volgens hen dat een vennootschap die niet is aangeschreven maar wel betrokken is bij de exploitatie belanghebbende kan zijn bij een opgelegde last onder dwangsom. Daarnaast verwijzen zij naar een uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1589).
In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang wordt niet voldaan aan de eis dat een belang rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit. Het enkele feit dat sprake is van een contractuele relatie tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde, betekent niet dat het belang van die derde bij dat besluit alleen al daarom een afgeleid belang is. Onderzocht moet worden of die derde los van die contractuele relatie ook een zelfstandig eigen belang heeft bij dat besluit.
Ten tijde van het handhavingsbesluit was Heihorsten de ontwikkelaar van het recreatieparkproject en de houder van de omgevingsvergunning voor de bouw van 100 recreatiewoningen.
De Afdeling komt, anders dan de rechtbank, tot het oordeel dat Heihorsten in haar hoedanigheid van initiatiefnemer, ontwikkelaar, vergunninghouder in wier opdracht de werkzaamheden mede plaatsvonden, verkoper van de te bouwen woningen en toekomstig exploitant van het recreatiepark wordt geraakt in een zelfstandig belang. Vast staat dat het handhavingsbesluit het recreatieparkproject heeft stilgelegd. Het is aannemelijk dat dit directe gevolgen had voor de bestaande bedrijfsvoering van Heihorsten, bijvoorbeeld voor de planning van haar werkzaamheden, de inzet van personeel en opdrachtnemers en het opvangen van de financiële gevolgen van de vertraging in de uitvoering van het project.
Ter zitting hebben Heihorsten en anderen in dit kader gewezen op de vertraging die de ontwikkeling van het park heeft opgelopen en de extra kosten die Heihorsten heeft moeten maken als gevolg van het handhavingsbesluit. Het niet kunnen voortzetten van de werkzaamheden als gevolg van de stillegging en de last tot het beëindigd houden van de werkzaamheden heeft tot gevolg gehad dat het project, waar Heihorsten de initiatiefnemer van was, niet volgens de planning kon worden uitgevoerd en dat Heihorsten niet tijdig kon beginnen met de verkoop van de woningen en de exploitatie van het recreatiepark. Deze gevolgen vloeien naar het oordeel van de Afdeling niet enkel voort uit de contractuele relatie tussen Heihorsten en de andere bv’s. Heihorsten wordt door het handhavingsbesluit geraakt in een zelfstandig belang en heeft daarom een rechtstreeks belang bij dat besluit, zodat zij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb kan worden aangemerkt.
