Onder de Wabo geen verplichting tot vooroverleg over omgevingsvergunningaanvraag: en onder de Omgevingswet?

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van Kempen Airport tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor een zonneveld gelegen in een gebied tussen de [straatnaam] en de [straatnaam] in Budel-Dorplein, gemeente Cranendonck (de omgevingsvergunning). Het college heeft de omgevingsvergunning met het besluit van 15 februari 2024 verleend.

Op 23 februari 2022 heeft Nyrstar een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in de Wabo ingediend voor de activiteiten bouwen, handelen in strijd met ruimtelijke regels en milieu. Het zonneveld is voorzien op de percelen, kadastraal bekend, raad Budel, sectie G, nummer [nummer] (het perceel), plaatselijk gelegen aan de [straatnaam] .

Ten behoeve van het project heeft de raad op 11 juli 2023 een verklaring van geen bedenkingen afgegeven, als bedoeld in artikel 2.27 van de Wabo.

Het college heeft de omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a), “uitvoeren van een werk” (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b), “gebruiken in strijd met het bestemmingsplan” (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c) en “milieu” (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e). Overeenkomstig de aanvraag heeft de omgevingsvergunning een geldigheidsduur van 25 jaar (voorschrift 1.1.4).

Het college heeft de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo. Op het perceel geldt op grond van het bestemmingsplan “Industrieterrein Dorplein” (het bestemmingsplan) de bestemming “Bedrijventerrein 1a”. De op de plankaart als "Bedrijventerrein" aangewezen gronden zijn bestemd voor de functies bedrijven, groenvoorzieningen, natuurlijk gebied en openbare nutsvoorzieningen. Het zonneveld is in strijd daarmee.

Kempen Airport betoogt dat het college ten onrechte geen overleg met haar heeft gevoerd. Zij vindt dat onzorgvuldig van het college. Haar belangen zijn in het bijzonder in het geding door de komst van het zonneveld. Nu zij geen overleg met het college heeft gehad, had de omgevingsvergunning niet verleend mogen worden. Het feit dat zij niet meer deelneemt aan het overleg van de zogenoemde CROBD kan haar niet worden tegengeworpen. Dat betreft geen overleg met het college maar met een onafhankelijke commissie die de provincie adviseert. Op deze adviezen reageert de provincie overigens niet, wat één van de redenen is voor Kempen Airport om niet meer aan dat overleg deel te nemen. Met het contact dat Nyrstar met haar heeft gezocht, heeft het college niet aan zijn zorgvuldigheidsverplichting voldaan. Dan gaat het nog steeds niet om overleg met het college als bevoegd gezag, aldus Kempen Airport.

Voor zover Kempen Airport in haar beroepschrift ter ondersteuning van dit betoog heeft gewezen op Verordening (EU) nr. 139/2014 van 12 maart 2014, heeft zij tijdens de zitting op vragen van de rechtbank uitdrukkelijk laten weten met die verwijzing niet te willen betogen dat de omgevingsvergunning in strijd met deze Verordening is verleend. Met de verwijzing naar de Verordening heeft zij alleen willen benadrukken dat het college in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld en dat het naar haar mening logisch is dat met de exploitant van een luchthaven overleg wordt gevoerd door het bevoegd gezag als zich initiatieven aandienen in de nabije omgeving van een luchthaven.

De Wabo kent geen verplichting om overleg te voeren met belanghebbenden voorafgaande aan het verlenen van een omgevingsvergunning. In dit geval kan ook aan het zorgvuldigheidsbeginsel een dergelijke verplichting niet worden ontleend. Het enkele feit dat het belang van Kempen Airport betrokken is bij de omgevingsvergunning is, brengt niet mee dat het college met Kempen Airport moest overleggen voordat het de omgevingsvergunning verleende. Verder heeft het college in de aanloop naar de vergunningverlening of op een ander moment bijvoorbeeld niet toegezegd overleg te zullen voeren met Kempen Airport. Het college heeft voor de mogelijkheid van overleg dan ook kunnen verwijzen naar de uitgebreide voorbereidingsprocedure, in welk verband Kempen Airport een zienswijze naar voren heeft kunnen brengen. Het betoog van Kempen Airport slaagt niet.

Omgevingswet en participatie

Met ‘participatie’ wordt volgens de wetsgeschiedenis (Stb. 2018, nr. 290, p. 133 en Kamerstukken II, 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 389) bedoeld het in een vroegtijdig stadium betrekken van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit. Doordat wordt gesproken van het in een ‘vroegtijdig stadium’ betrekken betekent dit dat participatie ziet op de fase vóórdat de formele procedure begint (doordat bijvoorbeeld een ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd waartegen zienswijzen kunnen worden ingediend, zie: Stb. 2018, nr. 290, p. 131). Op welke manier participatie plaatsvindt, is afhankelijk van de specifieke kenmerken van het project of activiteit en de omgeving. De regering heeft de wijze van het voeren van participatie niet wettelijk vastgelegd, omdat voorkomen moet worden dat het participatie-traject een afvinklijstje wordt.

In art. 16.55, lid 6 Ow is bepaald dat in de ministeriële regeling in ieder geval regels worden gesteld over het bij de aanvraag verstrekken van gegevens over participatie van en overleg met derden. Dit is nader uitgewerkt in art. 7.4 Omgevingsregeling (verder: Or). Art. 7.4, lid 1 Or geeft aan dat bij de aanvraag wordt aangegeven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken. De aanvrager is niet verplicht om dergelijke derde-belanghebbenden en overige geïnteresseerden bij de voorbereiding van de aanvraag te betrekken, maar is wel verplicht om aan te geven óf zij al dan niet betrokken zijn. Het enkele feit dat bij de aanvraag is aangegeven dat er geen participatie heeft plaatsgevonden, kan niet resulteren in het besluit om de aanvraag niet te behandelen en kan evenmin een reden zijn voor het weigeren van de vergunning. (Staatscourant 2019, nr. 56288, 22 november 2019, p. 444). Art. 7.4, lid 2 Or legt vast dat als burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken, de aanvrager bij de aanvraag gegevens verstrekt over hoe zij zijn betrokkenen en wat de resultaten daarvan zijn. Op basis van deze informatie bepaalt het bevoegd gezag of deze over voldoende gegevens beschikt om de belangen af te wegen en een zorgvuldig besluit te nemen.

Specifiek over participatie bij het verlenen van omgevingsvergunningen volgt uit de nota van toelichting bij het Ob dat, gezien de grote verscheidenheid aan omgevingsvergunningen, niet uniform wordt vastgelegd hoe participatie plaatsvindt. Het is aan de initiatiefnemer om vorm te geven aan participatie. Dit is afhankelijk van de aard van de activiteit waarvoor een omgevingsvergunning wordt aangevraagd en de daarbij betrokken maatschappelijke belangen en belangen van derden (Stb. 2018, nr. 290, p. 134). In art. 16.55, lid 7 Ow is nog een specifieke regeling opgenomen in verband met participatie bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). De gemeenteraad kan namelijk gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een BOPA kan worden ingediend. Ook voor deze verplichte gevallen van participatie wordt niet voorgeschreven hoe de participatie moet plaatsvinden.

In het kader van de literatuur omtrent de Omgevingswet wordt vaak gesproken over intaketafels of omgevingstafels. Deze tafels zijn niet wettelijk voorgeschreven, maar worden geacht te vallen onder de hierboven vermelde participatie-regelingen. Hoe de participatie wordt vormgegeven is niet wettelijk vastgelegd.