Preventieve handhaving wil zeggen dat het bestuursorgaan al ingrijpt voordat er een overtreding is begaan. Dit ter voorkoming van een overtreding. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State benadrukt in een recente uitspraak weer eens dat een louter voornemen om een overtreding te begaan zonder ‘enige concrete omstandigheden’ die wijzen op een klaarblijkende dreiging dat die overtreding ook daadwerkelijk wordt begaan, onvoldoende is voor het opleggen van een preventieve herstelsanctie.
Twee moleneigenaren in Veere gebruiken hun molen als eigen vakantiehuis, maar zouden deze graag ook gaan verhuren voor recreatief (nacht)verblijf. Met de opbrengst hiervan willen zij de molen, die niet meer in bedrijf is, in stand houden. Het college van burgermeester en wethouders van de gemeente Veere overweegt dat dit gebruik in strijd is met de aan het perceel toegekende enkelbestemming "Maatschappelijk", waarbij de functieaanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - molen" is aangebracht. Het bestemmingsplan staat op het perceel uitsluitend een molen toe en maximaal één woning.
De moleneigenaren zijn het hiermee oneens en verzoeken preventief om een handhavingsbesluit. Dit doen zij om een handhavingsbesluit uit te lokken, waarmee zij een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing in handen hebben om zo een juridisch oordeel over hun voornemen te verkrijgen. Het college acht preventief handhaven onredelijk en wijst het verzoek af. Nu het college bij het besluit op bezwaar herhaalt dat recreatief verhuur van de molen niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan, gaan de eigenaren in beroep bij de rechtbank.
De rechtbank oordeelt dat het college terecht heeft vastgesteld dat recreatieve verhuur van de molen in strijd is met het bestemmingsplan. Uit het woord "uitsluitend" kan immers worden afgeleid dat niets anders is toegestaan. Recreatieve verhuur past niet binnen het toegelaten gebruik als woning of molen, aldus de rechtbank. Daarnaast stelt de rechtbank dat het college ook juist heeft geconcludeerd dat handhaven in dit geval onredelijk is. Artikel 5:7 Awb regelt dat een preventieve last onder dwangsom slechts kan worden opgelegd ‘zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.’ Het enkele voornemen om de molen te verhuren voor recreatief verblijf, acht de rechtbank onvoldoende om te spreken van een klaarblijkelijk gevaar in de zin van artikel 5:7 Awb.
Nu de gang naar de rechtbank niet succesvol was, wenden de moleneigenaren zich tot de Afdeling. Daar voeren zij aan dat de bestemming "Maatschappelijk" met de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - molen" geen beperking voor het gebruik oplevert. De planregels schrijven niet voor dat de molen conform diens oorspronkelijke bestemming bedrijfsmatig geëxploiteerd moet worden. De bestemming "Maatschappelijk" geeft verder geen beperking voor het gebruik van de molen en/of de woning voor recreatief nachtverblijf. Uit het bestemmingsplan volgt ook niet dat recreatieve verhuur van woningen slechts is voorbehouden aan een specifieke bestemming. De molen wordt al jaren door hen als vakantiewoning gebruikt. Planologisch is er volgens de eigenaren dan ook geen verschil of de molen aan derden wordt verhuurd of door henzelf als vakantiewoning wordt aangewend. Uit de planregels volgt ook niet dat recreatief gebruik alleen voor de eigenaren is toegestaan. Het oordeel dat geen sprake was van een klaarblijkelijk gevaar voor overtreding, klopt volgens de moleneigenaren eveneens niet. Zij stonden namelijk op het punt om tot verhuur over te gaan, wat ook in hun macht ligt.
Dit betoog treft echter geen doel. De Afdeling bekrachtigt de uitspraak van de rechtbank en stelt vast dat, vanwege het ontbreken van een duurzaam karakter, recreatieve verhuur niet onder het begrip ‘woning’ of ‘molen’ valt. Het feit dat de eigenaren de molen zelf als vakantieverblijf gebruiken, maakt dit niet anders. Verder stelt de Afdeling dat er een planologisch onderscheid bestaat tussen recreatief gebruik door de moleneigenaren zelf en recreatieve verhuur aan derden. Er is dus wel degelijk sprake van strijd met het bestemmingsplan.
Daarnaast oordeelt de Afdeling dat de bekendmaking van het voornemen om de molen te verhuren voor recreatief verblijf, onvoldoende is voor het opleggen van een preventieve last onder dwangsom. De Afdeling volgt daarmee haar vaste jurisprudentielijn, onder meer kenbaar uit ABRvS 6 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:935, r.o. 6), dat een preventieve herstelsanctie enkel kan worden opgelegd zodra er wordt voldaan aan het eerdergenoemde klaarblijkelijkheidscriterium uit artikel 5:7 Awb. Dit is in de jurisprudentie zo ingevuld dat er zich ‘een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden’. Uit uitspraken (bijvoorbeeld ECLI:NL:RBNNE:2020:1680, r.o. 4) blijkt dat aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid bijvoorbeeld ontleend kan worden aan verrichtte voorbereidingshandelingen of geopenbaarde voornemens, waaruit de toekomstige overtreding kan worden afgeleid
In deze zaak concludeert de Afdeling echter dat zo’n klaarblijkelijk gevaar voor overtreding niet dreigt. Dit aangezien nog niet is gebleken van ‘enige concrete handelingen’ waaruit volgt dat de moleneigenaren de molen op korte termijn zouden verhuren voor recreatief verblijf. De omstandigheden dat de moleneigenaren te kennen hebben gegeven voornemens te zijn de molen te verhuren voor recreatief verblijf en dat het in hun macht ligt om dat voornemen uit te voeren, is daartoe onvoldoende.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4868.
