Opnieuw wordt een invulling gegeven aan de regeling van de gefaseerde BOPA! (art. 12.27a Bkl)

Eerder heeft de rechtbank Gelderland op 15 juli 2026, ECLI:NL:RBGEL:2026:4271 (https://omgevingsweb.nl/samenvatting/eerste-uitspraak-over-gefaseerde-bopa-art-12-27a-bkl/) reeds een uitspraak gedaan over de toepassing van de gefaseerde BOPA.

In de op 8 september 2026 gepubliceerde uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland (ECLI:NL:RBMNE:2026:6195) wordt opnieuw diepgaand ingegaan op dit leerstuk. De rechtbank stelt vast dat art. 12.27a Bkl niet voorziet in een afbakening van aspecten die bij een eerste dan wel een volgende omgevingsvergunning beoordeeld en vergund moeten worden. Het is dus aan de aanvrager en het bevoegd gezag overgelaten om hierin een keuze te maken. Voor een goede toepassing van de faseringsmogelijkheid die art. 12.27a Bkl mogelijk maakt, is het naar het oordeel van de rechtbank wel noodzakelijk dat de aspecten die niet in de beoordeling van de eerste aanvraag worden betrokken, maar pas bij een latere aanvraag worden beoordeeld, daadwerkelijk los van de andere aspecten te beoordelen zijn. Verder is het uit een oogpunt van rechtszekerheid vereist dat er geen onduidelijkheid over bestaat waar de eerst verleende omgevingsvergunning op ziet en vooral waar die niet op ziet. Met het oog op het scheppen van die duidelijkheid kan het noodzakelijk zijn dat met het verbinden van een voorschrift wordt verduidelijkt welke onderdelen van een activiteit (welke fysieke handelingen) nog niet mogen worden verricht (en welke wel) totdat hiervoor een volgende omgevingsvergunning is verleend. Van belang is dus dat het helder is dat er voor het kunnen verrichten van de activiteit (of van onderdelen daarvan) nog een omgevingsvergunning nodig is, waarbij de overige aspecten worden beoordeeld. Omdat de omgevingsvergunning die in deze beroepsprocedure voorligt duidelijk aangeeft waar deze op ziet (het woongebruik) en het mede dankzij het aan de vergunning verbonden voorschrift duidelijk is dat nog een beoordeling moet plaatsvinden aan het parkeervereiste, ziet de rechtbank met inachtneming van wat eerder is overwogen, geen belemmeringen voor het doorschuiven van dit aspect van beoordeling naar de volgende aanvraag, op de wijze zoals het college dat heeft gedaan. Mede omdat art. 12.27a Bkl juist in het leven is geroepen om een dergelijke fasering mogelijk te maken, slaagt de beroepsgrond van eiseres dan ook niet.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Vergunninghoudster is eigenaar van het voormalige postkantoor aan de [adres 1] in [plaats 1] . Zij wil het gebouw dat is aangewezen als gemeentelijk monument transformeren naar appartementen en heeft een omgevingsvergunning gevraagd voor woongebruik, in afwijking van het bestemmingsplan. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend, met daaraan verbonden het voorschrift dat bij de aanvraag voor de omgevingsplanactiviteit (bouwactiviteit) moet worden aangetoond dat het aantal benodigde parkeerplaatsen voor de ontwikkeling aanwezig is. Eiseres woont in de straat achter het postkantoor en vreest voor een tekort aan parkeerplaatsen met parkeeroverlast in haar directe woon- en leefomgeving tot gevolg. Volgens eiseres schuift het college de beoordeling van het aspect parkeren ten onrechte door, terwijl de parkeerbehoefte een gevolg is van de beoogde functiewijziging.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning met het daaraan verbonden voorschrift heeft kunnen verlenen, omdat zij geen beletsel ziet in de wijze waarop de beoordeling of in de parkeerbehoefte wordt voorzien is doorgeschoven naar de nog vereiste omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit voor het bouwen.

De rechtbank gaat er van uit dat partijen er niet over van mening verschillen dat de parkeereis uit het paraplubestemmingsplan ook van toepassing is op de verbouwing en transformatie van het gebouw naar appartementen. De verleende omgevingsvergunning ziet enkel op het toestaan van de voorgenomen gebruikswijziging van het gebouw en niet op de bouwkundige aanpassingen die hiervoor nodig zijn. Het precieze bouwplan voor de aanpassingen van het gebouw is nog in ontwikkeling en de vraag hoeveel parkeerplaatsen exact nodig zijn, hangt af van het aantal appartementen dat uiteindelijk in het definitieve bouwontwerp zal worden opgenomen. Op de omgevingsvergunning die in deze procedure ter beoordeling voorligt is de Wabo nog van toepassing. Op de door vergunninghoudster nog in te dienen aanvraag of aanvragen is echter de Omgevingswet van toepassing. De rechtbank zal hier in haar beoordeling rekening mee houden. De activiteiten waarvoor vergunninghoudster (in ieder geval) nog een omgevingsvergunning nodig heeft, zijn volgens partijen de omgevingsplanactiviteit voor het bouwen (de activiteit als bedoeld in art. 5.1, lid 1, onder a, van de Ow en art. 22.26 bruidsschat uit het omgevingsplan), de omgevingsplanactiviteit voor het veranderen van het gemeentelijk monument (de activiteit als bedoeld in art. 5.1, lid 1, onder a Ow) en de technische bouwactiviteit (de activiteit als bedoeld in art. 5.1, lid 2, onder a Ow).

De rechtbank stelt vast dat het college met het bestreden besluit een vorm van fasering heeft gekozen waarbij het niet gaat om twee verschillende activiteiten (zoals strijdig planologisch gebruik en bouwen) die gefaseerd (na elkaar) op basis van verschillende aanvragen om omgevingsvergunning worden beoordeeld, maar om één activiteit (strijdig planologisch gebruik) waarvan de beoordeling wordt opgesplitst over twee verschillende aanvragen. Op één aspect (facet, element, onderwerp, etc.), in dit geval neergelegd in een regel van het paraplubestemmingsplan, waarvan de activiteit naar het oordeel van het college op dit moment nog afwijkt (de parkeereis), wordt de beoordeling verlegd naar een volgende omgevingsvergunning die nodig is om de activiteit te verrichten. Het college laat dat aspect dus buiten de besluitvorming, wat betekent dat er op dat punt dus nog geen inhoudelijke beslissing over de toelaatbaarheid van de afwijking is genomen in de vorm van een verlening of weigering. Op zichzelf ziet de rechtbank geen concrete wettelijke belemmering voor het ‘doorschuiven’ van te beoordelen aspecten van één activiteit naar een volgende aanvraag, waarin de betrokken activiteit nader is geconcretiseerd. Als voor een dergelijke knip in de beoordeling van de activiteit strijdig planologisch gebruik (als bedoeld in art. 2.1, lid 1, onder c Wabo ) al beperkingen in de Wabo zouden hebben bestaan, zijn die naar het oordeel van de rechtbank weggenomen door het feit dat de Omgevingswet inmiddels (op 1 januari 2024) in werking is getreden. De rechtbank wijst in dit verband op art. 12.27a Bkl dat in samenhang moet worden gelezen met de beoordelingsregels voor de aanvraag om omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit uit paragraaf 8.1.1 van dat besluit.

In de nota van toelichting behorend bij art. 12.27a Bkl (Stb. 2022, 172, Verzamelbesluit Omgevingswet 2022, blz. 112-114) is vermeld dat met deze bepaling een tekortkoming in het overgangsrecht wordt ondervangen. Dat artikel luidt: bij de toepassing van artikel 8.0a, tweede lid, is in ieder geval sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties voor zover de activiteit niet in strijd is met een eerder verleende omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Deze bepaling zorgt ervoor dat een onder oud recht (Wabo) verleende omgevingsvergunning voor een afwijking van het bestemmingsplan, die de planologische basis biedt voor een later nader uit te werken bouwplan, ook onder nieuw recht (de Omgevingswet) een grondslag blijft bieden voor het verlenen van de omgevingsvergunning voor dat nader uitgewerkte bouwplan. Art. 12.27a Bkl bewerkstelligt dat als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit in strijd is met de beoordelingsregels uit een omgevingsplan, de gevraagde vergunning op grondslag van art. 8.0a, lid 2 Bkl, toch wordt verleend, voor zover vanwege de strijd met die regels al eerder in het kader van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (dus het onder oud recht vastgestelde besluit dat daarmee is gelijkgesteld) is afgewogen dat de betrokken afwijking aanvaardbaar is (een onder de Wabo verleende vergunning voor strijdig planologisch gebruik wordt op grond van art. 4.13 Invoeringswet Ow gelijkgesteld met de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit). Die afweging hoeft dus niet opnieuw te worden gemaakt. Uit de nota van toelichting blijkt verder dat art. 12.27a Bkl ook uitdrukkelijk bedoeld is om onder nieuw recht de mogelijkheid te bieden om een fasering te kunnen aanbrengen in de vergunningverlening voor omgevingsplanactiviteiten. De nota van toelichting vermeldt hierover onder meer het volgende: “De in eerste instantie verleende omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit voor een locatieontwikkeling kan bijvoorbeeld al toestemming geven voor bouwrijp maken, kappen van bomen, grondverzet, het aanbrengen van verhardingen en het tot stand brengen van een verkaveling. Ook kan als onderdeel van de vergunning de precieze locatie worden aangewezen waar bouwwerken (bijvoorbeeld woningen) mogen worden gebouwd. Daarbij kan ook al worden aangegeven welke maximale maatvoering de woningen hebben. Naarmate de eerste omgevingsvergunning verder is uitgewerkt, vormt deze nadere uitwerking de basis voor de latere vergunningverlening voor het geconcretiseerde bouwplan. Voor zover bij de eerste vergunning al uitdrukkelijk toegestaan, regelt artikel 12.27a, zoals hiervoor al toegelicht, dat voor de betrokken onderdelen van een bouwplan (zoals bijvoorbeeld de plaatsing in een bouwblok, de bouwhoogte en het bouwvolume) niet opnieuw een afweging hoeft plaats te vinden of hiermee wordt voldaan aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. In het kader van de tweede vergunningaanvraag vindt alleen beoordeling plaats op de onderdelen van het bouwplan waarin de eerdere vergunning niet voorziet, zoals de beoordeling van de stedenbouwkundige-architectonische detaillering en de toets aan redelijke eisen van welstand.”

De rechtbank stelt vast dat art. 12.27a Bkl niet voorziet in een afbakening van aspecten die bij een eerste dan wel een volgende omgevingsvergunning beoordeeld en vergund moeten worden. Het is dus aan de aanvrager en het bevoegd gezag overgelaten om hierin een keuze te maken. Voor een goede toepassing van de faseringsmogelijkheid die art. 12.27a Bkl mogelijk maakt, is het naar het oordeel van de rechtbank wel noodzakelijk dat de aspecten die niet in de beoordeling van de eerste aanvraag worden betrokken, maar pas bij een latere aanvraag worden beoordeeld, daadwerkelijk los van de andere aspecten te beoordelen zijn. Verder is het uit een oogpunt van rechtszekerheid vereist dat er geen onduidelijkheid over bestaat waar de eerst verleende omgevingsvergunning op ziet en vooral waar die niet op ziet. Met het oog op het scheppen van die duidelijkheid kan het noodzakelijk zijn dat met het verbinden van een voorschrift wordt verduidelijkt welke onderdelen van een activiteit (welke fysieke handelingen) nog niet mogen worden verricht (en welke wel) totdat hiervoor een volgende omgevingsvergunning is verleend. Van belang is dus dat het helder is dat er voor het kunnen verrichten van de activiteit (of van onderdelen daarvan) nog een omgevingsvergunning nodig is, waarbij de overige aspecten worden beoordeeld.

Als de rechtbank in deze zaak, met inachtneming van de toepassingsmogelijkheden van art. 12.27a Bkl, de blik vooruit werpt zal er (bij het ongewijzigd blijven van de op de locatie geldende regels in het omgevingsplan) voor de verbouw van het voormalige postkantoor in ieder geval nog een omgevingsvergunning nodig zijn op grond van art. 22.26 van de bruidsschat voor de bouwactiviteit en het in stand houden en gebruiken van het te bouwen bouwwerk (de omgevingsplanactiviteit). Die omgevingsvergunning wordt verleend als de activiteit niet in strijd is met de in het omgevingsplan gestelde regels over het bouwen, in stand houden en gebruiken van bouwwerken (art. 22.29 van het omgevingsplan). Het voorgenomen woongebruik van het voormalige postkantoor zal in het kader van die omgevingsplanactiviteit dus opnieuw beoordeeld moeten worden. Daarbij zal het woongebruik wederom in strijd worden geacht met de regels uit het van het omgevingsplan deel uitmakende bestemmingsplan ‘Oudere Dorp’. De bouwactiviteiten die ten dienste staan van het met dat bestemmingsplan strijdige gebruik, zullen daardoor eveneens in strijd moeten worden geacht met de planregels, waardoor er ook voor de bouwactiviteit sprake zal zijn van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De omgevingsvergunning hiervoor zal op grond van afdeling 8.1.1 van het Bkl alleen worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en als er (onder meer) geen sprake is van strijd met rijks- en provinciale instructieregels en instructies. De werking van art. 12.27a Bkl leidt er toe dat evenwel het beoogde woongebruik van het gebouw, in overeenstemming wordt geacht met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties omdat hier immers al eerder (de in deze beroepsprocedure ter beoordeling staande, onder de Wabo verleende) omgevingsvergunning voor is verleend. Bij de beoordeling van de aanvraag komt ook de toetsing aan de parkeereis uit het paraplubestemmingsplan (opnieuw) aan de orde. Als het vergunninghoudster niet is gelukt om de beschikking te krijgen over de benodigde extra parkeerplaatsen, zal moeten worden vastgesteld dat ook op dit punt niet wordt voldaan aan de planregels en zal het college moeten afwegen of de vergunning voor deze afwijking met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties kan worden verleend. Vergunninghoudster kan het voormalig postkantoor in ieder geval niet voor het beoogde gebruik inrichten en bouwkundige aanpassingen verrichten zolang de volgende omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit hiervoor niet is verleend. Dit is voor alle partijen helder en deze verschillen hierover ook niet van mening.

Omdat de omgevingsvergunning die in deze beroepsprocedure voorligt duidelijk aangeeft waar deze op ziet (het woongebruik) en het mede dankzij het aan de vergunning verbonden voorschrift duidelijk is dat nog een beoordeling moet plaatsvinden aan het parkeervereiste, ziet de rechtbank met inachtneming van wat eerder is overwogen, geen belemmeringen voor het doorschuiven van dit aspect van beoordeling naar de volgende aanvraag, op de wijze zoals het college dat heeft gedaan. Mede omdat art. 12.27a Bkl juist in het leven is geroepen om een dergelijke fasering mogelijk te maken, slaagt de beroepsgrond van eiseres dan ook niet. Bovendien wordt eiseres niet beperkt in haar mogelijkheden om rechtsbescherming aan te wenden doordat de parkeertoets in een latere fase plaatsvindt en zij in rechte tegen de omgevingsvergunning kan opkomen waarin daarover een besluit is genomen. Uiteraard kan de rechtbank zich voorstellen dat het voor een rechtzoekende handiger is als alle activiteiten volledig in één alles omvattende vergunning worden beoordeeld. Behoudens voor wateractiviteiten biedt de Omgevingswet deze mogelijkheid ook. Maar er kunnen voor een aanvrager om een omgevingsvergunning vele redenen zijn waarom dat niet mogelijk of onwenselijk is. De wetgever heeft dit uitgangspunt daarom ook losgelaten in de Omgevingswet.