In een recente uitspraak oordeelt de rechtbank Limburg dat het in het kader van het vergoeden van schade voor rechtmatig overheidshandelen aan het bestuursorgaan is om zorgvuldig en zelfstandig te onderzoeken wat de oorzaak is van de geclaimde schade. Wanneer geen sprake is van een direct causaal verband met een planologische ontwikkeling is geen sprake van planschade, maar kan wel sprake zijn van nadeelcompensatie. Verder is interessant dat de rechtbank een uitspraak van de Afdeling zo uitlegt dat op de strikte scheiding tussen de twee stelsels een uitzondering kan zijn: het bevoegd gezag kan onder omstandigheden in het voordeel van de aanvrager een ruimhartiger beleid voeren op grond waarvan schade als gevolg van uitvoeringswerkzaamheden als planschade wordt vergoed.
De gemeente Valkenburg aan de Geul heeft de wens het winkelgebied in het centrum te revitaliseren. Er ontstaat een plan voor de ontwikkeling van een parkeergarage in combinatie met winkels en woningen. De gemeenteraad stelt een nieuw bestemmingsplan vast om deze ontwikkeling mogelijk te maken en spreekt met de ontwikkelaar af dat deze de kosten die voortvloeien uit de gewenste planologische maatregel zal vergoeden (een zogenaamde planschadeverhaal-overeenkomst). De ontwikkelaar sloopt het oude winkelcentrum en realiseert een nieuw winkelcentrum.
Een slagerij en een beheersmaatschappij dienen een verzoek om nadeelcompensatie in vanwege lagere omzet en winst respectievelijk huuropbrengsten, met andere woorden inkomensderving, als gevolg van deze ontwikkeling. De oorzaak van de schade is volgens hen verminderde bereikbaarheid van het winkelgebied door riolerings- en bestratingswerkzaamheden en het verminderen van het aantal parkeerplaatsen. Het college vraagt een deskundige om advies en de deskundige adviseert dat de schade voor 60% moet worden gezien als planschade en voor 40% als nadeelcompensatie.
De slagerij en beheersmaatschappij zijn het daarmee niet eens. De schade moet volgens hen worden vergoed als nadeelcompensatie. Wie ook bezwaar heeft is de ontwikkelaar: die draait immers voor schade op als deze schade als planschade wordt vergoed. De kern van hun betoog is dat het ondergronds bouwen van de parkeergarage ook onder het oude bestemmingsplan mogelijk was. Dat maakt dat geen sprake is van planschade, maar de schade het gevolg is van de feitelijke werkzaamheden, ongeacht of het planologisch regime is gewijzigd. Ook zij stellen kortom dat er geen verzoek om planschade is ingediend, maar om nadeelcompensatie. Daarnaast zou de tijdelijke inkomensschade niet als planschade kunnen worden vergoed.
De gemeente meent dat de inkomensderving wél als planschade kan worden vergoed. Inkomensderving is immers een schadesoort die is opgenomen in artikel 6.1 Wet ruimtelijke ordening (Wro). Bovendien heeft de deskundige vastgesteld dat onder het nieuwe bestemmingsplan meer hinder mogelijk is dan onder het oude bestemmingsplan mogelijk was. De extra hinder is dus toe te rekenen aan het bestemmingsplan en daar bestaat volgens de gemeente een causaal verband.
De rechtbank oordeelt eerst over hoe met de aanvraag moet worden omgegaan. De rechtbank stelt dat het aan het bestuursorgaan is om zorgvuldig en zelfstandig te onderzoeken wat de oorzaak is van de geclaimde schade en dus of deze geheel of gedeeltelijk kan of moet worden toegerekend aan het nieuwe bestemmingsplan. Als het bestuursorgaan constateert dat het bestemmingsplan de schadeoorzaak is dan is het bestuursorgaan verplicht het planschaderecht van artikel 6.1 Wro toe te passen.
De rechtbank vult het argument van de slagerij en beheersmaatschappij dat onder het oude planologisch regime al ondergronds kon worden gebouwd, aan. De rechtbank stelt dat het betoog van de slagerij en beheersmaatschappij er eigenlijk op neer komt, dat er sprake is van uitvoeringsschade en dat een direct causaal verband met het nieuwe bestemmingsplan (de planologische wijziging) ontbreekt. De rechtbank overweegt vervolgens dat deze causaliteitsvraag een kwestie is van uitleg van de wet, artikel 6.1 Wro en de jurisprudentie van de Afdeling, en dat deze vraag zonder terughoudendheid, dus vol, getoetst kan worden.
De rechtbank oordeelt kort gezegd dat de schade, zoals het wijzigen van de wegenstructuur en het verwijderen van parkeerplaatsen zich ook zonder nieuw bestemmingsplan kon voordoen. Er is dus geen causaal verband en de schade valt niet onder het toepassingsbereik van artikel 6.1 Wro. De rechtbank verwijst hiertoe naar de overzichtsuitspraak en meer recente uitspraken van de Afdeling en stelt dat daarin consequent is overwogen dat schade als gevolg van feitelijke handelingen ter uitvoering van een bestemmingsplan niet een rechtstreeks gevolg is van dat bestemmingsplan. De rechtbank bevestigt dat schade als gevolg van feitelijke uitvoering niet over de band van planschade kan worden beoordeeld.
De rechtbank gaat verder nog in op een door de gemeente aangehaalde uitspraak van de Afdeling. Uit die uitspraak bleek volgens de gemeente dat de Afdeling het mogelijk acht dat sprake is van planschade indien door een wijziging van bebouwingsmogelijkheden meer hinder en overlast wordt ondervonden dan onder het oude plan mogelijk was. Volgens de rechtbank kan uit de uitspraak slechts worden afgeleid dat het bevoegd gezag onder omstandigheden in het voordeel van de aanvrager een ruimhartiger beleid kan voeren op grond waarvan schade als gevolg van uitvoeringswerkzaamheden op de voet van planschade wordt vergoed. Dat is bijvoorbeeld zo als er geen nadeelcompensatieregeling is op grond waarvan de schade langs bestuursrechtelijke weg vergoed kon worden.
Deze uitspraak laat zien dat op het bestuursorgaan een plicht rust om zorgvuldig en zelfstandig onderzoek te doen naar de schadeoorzaak van geclaimde schade. Het is dan ook aan het bestuursorgaan te bepalen of sprake is van planschade en nadeelcompensatie. Daarover kan het bevoegd gezag zich laten adviseren, maar het bepalen van de schadeoorzaak en de daarmee samenhangende causaliteitsvraag liggen primair bij het bevoegd gezag zelf. De rechter zal de schadeoorzaak en causaliteitsvraag vol toetsen, ongeacht of aan het besluit een onafhankelijk deskundigenadvies ten grondslag ligt.
Verder lijkt de rechtbank toch een uitzondering te zien om schade als planschade en niet als nadeelcompensatie te vergoeden. Dat kan bijvoorbeeld zo zijn als een nadeelcompensatieregeling op grond waarvan de schade langs bestuursrechtelijke weg vergoed kan worden, ontbreekt. Onder het nieuwe recht verwachten wij dat deze uitzondering niet langer aan de orde zal zijn. Immers, uitvoeringsschade zal onder de Omgevingswet op grond van afdeling 15.1 in aanmerking komen voor vergoeding.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Rechtbank Limburg van 3 september 2024, ECLI:RBLIM:2024:5940.
