Raad kon college in notitie niet voorschrijven hoe gebruik te maken van bevoegdheid om kruimelgeval te verlenen

Zij heeft het pand van de gemeente Berg en Dal gekocht. Het pand bestaat uit een monumentale villa met later gerealiseerde aanbouwen. De verleende omgevingsvergunning heeft betrekking op het inpandig verbouwen van de aanbouwen tot 21 woonappartementen, het realiseren van enkele dakterrassen en het inkorten van de met de monumentale villa verbonden entree van het pand. Appellanten voerden aan dat beleid voor toepassing van artikel 2.12, lid 1, onder a, onder 2° Wabo ontbreekt, terwijl de raad bij zijn besluit van 31 januari 2019 de notitie "Ruimtelijke uitgangspunten herontwikkeling" (hierna: de notitie) als dwingend kader heeft vastgesteld voor de herontwikkeling van het perceel. Op basis van de notitie had het college volgens [appellanten] moeten inzetten op nieuwbouw in plaats van inpandige verbouw met toepassing van artikel 2.12, lid 1, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo. De raad heeft de notitie vastgesteld als opmaat voor een door de raad vast te stellen bestemmingsplanwijziging. De raad is niet bevoegd om het college voor te schrijven op welke wijze het invulling geeft aan zijn bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.12, lid 1, onder a, onder 2° Wabo in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen.

[appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in dit geval artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo heeft mogen toepassen. [appellanten] voeren aan dat het altijd de bedoeling is geweest dat nieuwbouw zou worden gepleegd ter plaatse van de bij het pand behorende aanbouwen en dat uit de koopovereenkomst volgt dat het bestemmingsplan daartoe zou worden gewijzigd. Omwonenden mochten erop vertrouwen dat hiervan niet zou worden afgeweken, aldus [appellanten]. Verder voeren [appellanten] aan dat beleid voor toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo ontbreekt, terwijl de raad bij zijn besluit van 31 januari 2019 de notitie "Ruimtelijke uitgangspunten herontwikkeling" (hierna: de notitie) als dwingend kader heeft vastgesteld voor de herontwikkeling van het perceel. Op basis van de notitie had het college volgens [appellanten] moeten inzetten op nieuwbouw in plaats van inpandige verbouw met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo. Daarnaast voeren [appellanten] aan dat het college de omgevingsvergunning heeft verleend vanwege zijn bij de verkoop van het perceel betrokken belangen, alsmede om juridische procedures van de zijde van [vergunninghoudster] te vermijden. Onder deze omstandigheden maakt het college volgens [appellanten] misbruik van zijn bevoegdheid door op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo bewoning in de oude aanbouwen mogelijk te maken. Het college heeft de raad ten onrechte buiten spel gezet, zo betogen [appellanten].

Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo luidt:

"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1°. […]

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

[…]"

Artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor luidt:

"Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen."

Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.

In de koopovereenkomst is opgenomen dat de gemeente in principe bereid is medewerking te verlenen aan een wijziging van het bestemmingsplan en zich zal inspannen om deze wijziging binnen een jaar na ondertekening van de overeenkomst in procedure te brengen. In de overeenkomst is geen verplichting opgenomen tot sloop en nieuwbouw. Dat in de overeenkomst is opgenomen dat de gemeente medewerking zal verlenen aan een wijziging van het bestemmingsplan om voor het gehele object een ander gebruik mogelijk te maken, betekent nog niet dat gebruik van de aanbouwen voor wonen niet op een andere wijze mocht worden vergund. [appellanten] hebben ook niet aannemelijk gemaakt dat uit de koopovereenkomst redelijkerwijs kon en mocht worden afgeleid dat het college niet op een daartoe ingediende aanvraag met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo mocht beslissen en het gebruik van de aanbouwen op het perceel voor woondoeleinden op die wijze mocht vergunnen. Evenmin hebben [appellanten] aannemelijk gemaakt dat zij dit redelijkerwijs konden en mochten afleiden uit andere toezeggingen, uitlatingen of gedragingen.

In zoverre slaagt het betoog niet.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college geen misbruik gemaakt van zijn bevoegdheid door de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo te verlenen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat het college en [vergunninghoudster] in het verleden de ambitie hebben gehad om de aanbouwen op het perceel te slopen en daar nieuwbouwwoningen te realiseren, onverlet laat dat het college dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. De rechtbank heeft terecht en onbestreden overwogen dat het bouwplan binnen de reikwijdte van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor valt. Daarnaast geeft de enkele stelling van [appellanten] dat het college belang heeft bij de inwilliging van de aanvraag, geen aanleiding voor het oordeel dat het college met die inwilliging misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheden.

Anders dan [appellanten] stellen, verplicht de notitie het college niet tot sloop en nieuwbouw op het perceel. De raad heeft de notitie vastgesteld als opmaat voor een door de raad vast te stellen bestemmingsplanwijziging. De raad is niet bevoegd om het college voor te schrijven op welke wijze het invulling geeft aan zijn bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Dit betekent dat het college bij de verlening van de omgevingsvergunning niet gebonden was aan de notitie van de raad.

Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellanten] onder 4 hebben aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning met toepassing van de artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor heeft mogen verlenen.