In de rechtspraak is de laatste jaren een tendens zichtbaar wanneer het gaat om de inbezitneming van publieke gronden (gronden in eigendom bij een overheid) en gronden met een publieke bestemming. Uitgangspunt is dat in het geval van publieke gronden niet te snel inbezitneming moet worden aangenomen. De feitenrechtspraak is daarin de afgelopen jaren nog een stap verder gegaan en heeft aangenomen dat bijkomende omstandigheden zijn vereist om inbezitneming aan te nemen bij publieke gronden. Dit stuitte in de literatuur op de nodige kritiek.
In zijn arrest van 8 november 2024 heeft de Hoge Raad zich uitgelaten over deze tendens. De Hoge Raad heeft zich daarbij niet alleen uitgelaten over de in de feitenrechtspraak gehanteerde maatstaf voor publieke gronden, maar ook over de maatstaf die geldt voor gronden met een publieke bestemming.
Uit de literatuur en rechtspraak volgt dat bij onroerende zaken niet snel een intentie tot het houden voor zichzelf – oftewel bezit – door een niet rechthebbende pleegt te worden aangenomen. Uit de rechtspraak van de Hoge Raad volgt daarnaast dat bij de beoordeling of naar verkeersopvatting sprake is van bezit rekening dient te worden gehouden met alle relevante omstandigheden, waaronder de aard en bestemming van het goed.
Uit rechtspraak volgt dat deze terughoudendheid temeer geldt “bij stroken publieke eigendom die grenzen aan percelen die aan privépersonen in eigendom toebehoren.” In haar conclusie bij het arrest van de Hoge Raad van 8 juli 2016 heeft A-G Rank-Berenschot daarover het volgende overwogen:
“De volgende klacht van het middel (ad vii) heeft betrekking op de overweging van het hof (in rov. 3.3.3) dat het hiervoor in alinea 2.10 genoemde uitgangspunt ‘te meer (geldt) bij stroken publieke eigendom die grenzen aan percelen die aan privépersonen in eigendom toebehoren.’
De klacht bouwt voort op de vorige klacht en deelt het lot daarvan.
Overigens meen ik dat deze aanvulling op het genoemde uitgangspunt als juist moet worden aanvaard. Bij de vraag of een machtsuitoefening naar verkeersopvatting geldt als het houden van een goed voor zichzelf, moet rekening worden gehouden met alle relevante omstandigheden, waaronder de aard en de bestemming van het goed. Het gaat in dit geval om een strook publieke eigendom (openbare groenvoorziening).”
De Hoge Raad heeft de zaak in zijn arrest van 8 juli 2016 afgedaan met artikel 81 RO. Uit het hiervoor genoemde arrest en de bijbehorende conclusie valt te herleiden dat ook in het geval sprake is van gronden met een publieke bestemming niet te snel van bezit mag worden uitgegaan.
In de feitenrechtspraak is men nadien nog een stap verder gegaan dan de hiervoor gepredikte terughoudendheid. In de feitenrechtspraak werd aangenomen dat voor de inbezitneming van publieke gronden bijkomende omstandigheden zijn vereist om een einde te maken aan het bezit van gronden die toebehoren aan overheidslichamen, de zogenaamde ‘publieke grond’. Zie hiervoor bijvoorbeeld het arrest van het gerechtshof Amsterdam van 25 juli 2023.
In zijn recente arrest van 8 november 2024 heeft de Hoge Raad in rechtsoverweging 3.2 het volgende geoordeeld:
“Voor de beantwoording van de vraag of iemand een goed in bezit heeft genomen, is bepalend of hij zich de feitelijke macht over dat goed heeft verschaft (art. 3:113 lid 1 BW). Voor inbezitneming van een goed dat in het bezit van een ander is, geldt dat enkele op zichzelf staande machtsuitoefeningen ontoereikend zijn (art. 3:113 lid 2 BW). Vereist is dat de machtsuitoefening zodanig is dat naar verkeersopvatting het bezit van de oorspronkelijke bezitter wordt tenietgedaan. Het antwoord op de vraag of iemand de voor bezit vereiste feitelijke macht uitoefent, wordt, evenals de vraag of hij voor zichzelf of voor een ander houdt, beoordeeld naar verkeersopvatting en overigens op grond van uiterlijke feiten (art. 3:108 BW). De rol van de verkeersopvatting brengt mee dat daarbij de aard en de bestemming van het betrokken goed in aanmerking moeten worden genomen. Uit deze maatstaf volgt dat indien beoordeeld moet worden of grond met een publieke bestemming in bezit is genomen door een niet-rechthebbende, met die bestemming rekening moet worden gehouden. Er is geen aanleiding voor een afzonderlijke maatstaf voor de inbezitneming van ‘publieke grond’.”
In het hiervoor genoemde arrest bevestigt de Hoge Raad nog eens dat bij de beoordeling of sprake is van bezit van grond rekening moet worden gehouden met de bestemming van die grond. Indien sprake is van grond met een publieke bestemming, dan dient bij de beoordeling (naar verkeersopvatting en uiterlijke feiten) of sprake is van bezit rekening te worden gehouden met die publieke bestemming. Ik meen dat het arrest – in lijn met het arrest van de Hoge Raad van 8 juli 2016 en de bijbehorende conclusie – zodanig dient te worden gelezen dat bij de beoordeling of sprake is van bezit van grond met een publieke bestemming, terughoudendheid is geboden.
Dat de Hoge Raad overweegt dat voor inbezitneming van ‘publieke grond’ (dus niet grond met een publieke bestemming) geen afzonderlijke maatstaf geldt, doet daar niets aan af. Uit de conclusie van A-G Rank-Berenschot – die overigens ook heeft geconcludeerd in het hiervoor genoemde arrest van de Hoge Raad van 8 juli 2016 – volgt dat dit oordeel betrekking heeft op de eerder in de feitenrechtspraak voorgeschreven maatstaf dat steeds bijkomende omstandigheden zijn vereist op basis waarvan de inbezitneming voor een gemeente ondubbelzinnig kenbaar was dan wel de gemeente wist of behoorde te weten dat sprake was van inbezitneming.
De Hoge Raad heeft in het hiervoor genoemde arrest korte metten gemaakt met deze maatstaf voor inbezitneming van ‘publieke gronden’, maar houdt naar mijn mening evenwel vast aan de hiervoor besproken terughoudendheid bij inbezitneming van ‘gronden met een publieke bestemming.’ Er zit een verschil tussen ‘publieke grond’ en ‘grond met een publieke bestemming’, namelijk dat ‘publieke grond’ altijd aan een overheidslichaam toebehoort en dat ‘grond met een publieke bestemming’ bestemd is voor openbaar gebruik en niet per definitie aan een overheidslichaam behoeft toe te behoren.
De hiervoor genoemde terughoudendheid wordt ook in de literatuur aangenomen. Daarbij wordt gesteld dat bij het aan de hand van de verkeersopvatting beoordelen of sprake is van inbezitneming, de omstandigheid dat sprake is van grond met een publieke bestemming van belang kan zijn. Indien sprake is van grond met een publieke bestemming kan “onder omstandigheden bezit minder makkelijk aan te nemen zijn dan in andere gevallen, bijvoorbeeld als de grond niet omheind is en vrij toegankelijk is, of het een niet omheind openbaar plantsoen betreft. De omstandigheid dat het gaat om onroerende zaken op openbare grond, kan het echter afleggen tegen andere omstandigheden, zoals het met een fors hek of schutting omheinen van de bewuste strook grond, en het bij de eigen tuin trekken daarvan. In een dergelijk geval doet niet meer ter zake dat we te maken hebben met een onroerende zaak of grond met openbare bestemming.” (V. Tweehuysen 2020).
Daarbij wordt de terughoudendheid bij de beoordeling of sprake is van inbezitneming van grond met een publieke bestemming als volgt gerechtvaardigd:
“Als grond door iedereen vrijelijk mag worden gebruikt, dan is het gebruik van die grond door een bepaalde persoon van weinig belang; dat duidt nog niet meteen op bezit. Van bezit kan pas sprake zijn als die persoon naar verkeersopvatting laat blijken dat hij meent exclusief gerechtigd te zijn tot de grond.”
Onder aan de streep schept het arrest van de Hoge Raad duidelijkheid over de vraag of voor inbezitneming van ‘publieke gronden’ – dus niet gronden met een publieke bestemming – een afzonderlijke maatstaf geldt waarbij bijkomende omstandigheden zijn vereist. Het antwoord daarop luidt kort en krachtig: nee. Tegelijkertijd oordeelt de Hoge Raad dat de publieke bestemming van grond dient te worden betrokken bij de vraag of naar verkeersopvatting sprake is van bezit. Ik meen dat de Hoge Raad hier – in lijn met de vaste rechtspraak en de adviezen van zijn A-G – heeft bevestigd dat de in de rechtspraak gepredikte terughoudendheid bij inbezitneming van gronden met een publieke bestemming onverkort geldt, waardoor een zwaardere weging wel degelijk aan de orde is.
