Utrecht krijgt een nieuw stadsdeel in het centrum van de stad: het Beurskwartier. Met het bestemmingsplan ‘Beurskwartier 1’ (hierna: bestemmingsplan) wil de gemeente Utrecht een hoogstedelijk woongebied maken met maximaal 3.384 woningen. Op 27 november 2024 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een belangrijke uitspraak (ECLI:NL:RVS:2024:4871) gedaan over dit bestemmingsplan. De uitspraak biedt waardevolle inzichten over het gebruik van open normen in bestemmingsplannen en het omgevingsplan. Wij bespreken de belangrijkste overwegingen van de Afdeling en de lessen voor de praktijk.
In het bestemmingsplan zijn open normen opgenomen, zoals ‘geen onevenredige hinder voor de omgeving’ en ‘een evenredige bijdrage aan het beheersen van klimaatverandering’. Deze normen worden verder uitgewerkt in beleidsregels, dit staat bekend als dynamisch verwijzen. Maar hoe bepaal je of dynamisch verwijzen voldoet aan de juridische eisen? Daarover schreven wij eerder deze blog. Planregels moeten altijd concreet en objectief begrensd zijn. De Afdeling heeft daarvoor in de Belvédère-uitspraak een aantal toetsingscriteria vastgesteld:
Op welke bouw- en gebruiksmogelijkheden de open norm en daarmee de beleidsregel ziet;
In hoeverre de bouw- en gebruiksmogelijkheden waarop de open norm ziet (gedeeltelijk) in de planregels zijn genormeerd;
Wat de aanleiding is voor het werken met een dynamische verwijzing;
Wat de aard en omvang is van het plangebied waarop die open norm ziet;
Op welk facet van de goede ruimtelijke ordening de open norm ziet en welke effecten er voor de omgeving zijn.
De Afdeling beoordeelt in de uitspraak meerdere open normen uit de planregels van het bestemmingsplan. De Afdeling hanteert de toetsingscriteria uit de Belvédère-uitspraak en kijkt met name of de planregels voldoende inzicht geven in de bouw- en gebruiksmogelijkheden. We bespreken een aantal open normen die de Afdeling toetst hieronder .
De gemeenteraad van Utrecht heeft in de planregels een open norm opgenomen dat bebouwing hoger dan 30 meter ‘geen onevenredige hinder voor de omgeving’ mag veroorzaken. Deze open norm is volgens de Afdeling voldoende concreet en objectief begrensd. Dit komt doordat de planregels duidelijk maken dat het hier gaat om hinder die verband houdt met de bouwhoogte van een gebouw. De planregels geven ook aan dat de beleidsregels, die de open norm verder invullen, in ieder geval de aspecten schaduwwerking en lichthinder moeten betrekken. In tegenstelling tot eerdere uitspraken, zoals de Belvédère-uitspraak, bieden de planregels verder in dit geval voldoende inzicht in de toegestane bouwmogelijkheden, zoals de maximale bouwhoogte en grondvlakoppervlaktes.
Ook de open norm dat gebouwen ‘een evenredige bijdrage aan het beheersen en beperken van de gevolgen van de klimaatverandering’ moeten leveren, voldoet volgens de Afdeling. De planregels maken duidelijk dat het bijvoorbeeld gaat om maatregelen die leiden tot een efficiënt energiegebruik, voorzieningen voor waterafvoer of groene daken.
De Afdeling oordeelt dat de open norm dat activiteiten die op de begane grond van een gebouw plaatsvinden ‘geen afbreuk aan de beleving van een levendig straatbeeld’ ook voldoende concreet en objectief begrensd is. In de beleidsregels staan welke activiteiten geen afbreuk doen aan een levendig straatbeeld. De Afdeling accepteert dit omdat de planregels verder voldoende inzicht geven in de bouw- en gebruiksmogelijkheden.
Eén open norm acht de Afdeling onvoldoende concreet en objectief begrensd. Het gaat om de bepaling dat torens hoger dan 45 meter op of in de nabijheid van de locaties zoals aangegeven in de schets in de bijlage bij het bestemmingsplan gebouwd moeten worden. Omdat niet concreet en objectief begrensd is wat wordt verstaan onder ‘in de nabijheid’, ontstaat volgens de Afdeling een rechtsonzekere situatie voor de eigenaren van gebouwen rondom Beurskwartier 1. De torens kunnen namelijk zeer dicht bij bestaande bebouwing gebouwd worden.
Na de Belvédère-uitspraak is met deze uitspraak opnieuw duidelijkheid geschept over het opnemen van open normen. Uit de Belvédère-uitspraak volgt dat een open normen concreet en objectief begrensd moet zijn. Uit de Beurskwartier-uitspraak kan geconcludeerd worden dat vooral moet worden gekeken in hoeverre de bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn genormeerd. Als de open norm leidt tot veel rechtsonzekerheid, bij bijvoorbeeld omwonenden, dan zijn de planregels niet voldoende concreet en objectief begrensd.
Bij het opstellen van omgevingsplannen wordt verwacht dat meer gebruik zal worden gemaakt van open normen. Daarmee worden omgevingsplannen flexibeler, een van de doelen van de Omgevingswet. Met de Beurskwartier-uitspraak is duidelijker geworden waar die open normen aan moeten voldoen.
