De voorzieningenrechter van de ABRvS heeft op 18 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2468 een interessante uitspraak gedaan over de juridische status van een zogenoemde ‘kavelpaspoort’, waarnaar in de regels van het bestemmingsplan wordt verwezen. In het Kavelpaspoort zijn onder meer stedenbouwkundige uitgangspunten opgenomen, waaraan de voorziene woning moet voldoen. In de uitspraak wordt ingegaan in hoeverre het kavelpaspoort aan het bestemmingsplan gekoppeld kon worden, zowel voor wat betreft onderdelen die meer zien op stedenbouwkundige uitgangspunten en onderdelen die aan welstand zijn gerelateerd.
Bij besluit van 12 december 2023 heeft de raad van de gemeente Hoeksche Waard het bestemmingsplan "Vrijstaande woning Schenkeldijk ong. Strijen" vastgesteld. Het plan voorziet in een vrijstaande woning met tuin aan de Schenkeldijk (ong) in Strijen. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wonen naast de locatie waar de woning is voorzien. Zij zijn van mening dat het plan leidt tot een aantasting van het landschap en dat het negatieve gevolgen heeft voor hun woon- en leefklimaat. Daarom hebben zij beroep ingesteld tegen de vaststelling van het plan en gevraagd de voorlopige voorziening te treffen dat het plan wordt geschorst totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in de bodemzaak. [partij] wil een omgevingsvergunning aanvragen voor de bouw van de woning die het plan mogelijk maakt.
Over het betoog dat in het bij het plan behorende Kavelpaspoort, waarnaar in de artikelen 3.3 en 4.3 van de planregels wordt verwezen, uitgangspunten zijn opgenomen die rechtsonzeker zijn, overweegt de voorzieningenrechter het volgende. In het Kavelpaspoort zijn onder meer stedenbouwkundige uitgangspunten opgenomen, waaraan de voorziene woning moet voldoen. Deze zijn niet voor meerderlei uitleg vatbaar. Zo bepalen deze bijvoorbeeld dat de voorziene woning zal bestaan uit één bouwlaag plus kap en dat de nokhoogte maximaal 9 m mag bedragen. Dergelijke voorwaarden zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet rechtsonzeker. Ook zijn in het Kavelpaspoort uitgangspunten opgenomen, die de inrichting van het perceel betreffen, en waarop artikel 4.3 van de planregels in het bijzonder ziet. Ook deze uitgangspunten zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet rechtsonzeker, ook voor zover op de in het Kavelpaspoort opgenomen tekening is aangegeven dat het aantal van sommige bomen en de situering ervan nog nader zullen worden bepaald.
Voor zover in het Kavelpaspoort enkele aan welstand gerelateerde uitgangspunten zijn opgenomen heeft de raad op de zitting toegelicht dat dit aspecten zijn die een verbijzondering vormen van wat in de Nota Ruimtelijke Kwaliteit Hoeksche Waard 2020 - de opvolger van wat op grond van het tot 1 januari 2024 geldende artikel 12a, van de Woningwet in een welstandsnota was geregeld - was aangegeven. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling kunnen in een bestemmingsplan in beginsel geen welstandeisen worden opgenomen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:194, onder 15.1). De voorzieningenrechter twijfelt daarom over de rechtmatigheid van het opnemen van aan welstand gerelateerde eisen in het bij de planregels behorende Kavelpaspoort. In de bodemzaak zal de Afdeling moeten bezien of het opnemen van deze regels in het Kavelpaspoort ertoe leidt dat in zoverre een gebrek kleeft aan het plan. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om de in het dictum genoemde uitgangspunten uit het Kavelpaspoort te schorsen en in aanvulling daarop de voorlopige voorziening te treffen dat de geschorste uitgangspunten bij het besluit van de raad van 12 december 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan worden geacht te zijn vastgesteld in aanvulling op de Nota Ruimtelijke Kwaliteit Hoeksche Waard 2020 als criteria voor de beoordeling van bouwwerken in het plangebied. De voorzieningenrechter vindt de uitgangspunten als onderdeel van de Nota Ruimtelijke Kwaliteit Hoeksche Waard 2020 voldoende concreet als criteria voor de beoordeling van bouwwerken in het plangebied.
Een andere uitspraak over een kavelpaspoort is bijvoorbeeld ABRvS 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1397. De raad stelt naar het oordeel van de Afdeling terecht dat in het kavelpaspoort slechts de ruimtelijke contouren op hoofdlijnen zijn vastgelegd waaraan een eventuele ontwikkeling dient te voldoen. In het kavelpaspoort zijn voor de locatie uitgangspunten opgenomen waaraan het ontwikkelplan dient te voldoen om ter plaatse de woningbouwambitie op gang te brengen. Dit biedt een vertrekpunt voor de verdere uitwerking van de plannen voor een woningbouwontwikkeling en een uitnodiging aan ontwikkelaars om met plannen te komen. Dat het werken met een document als het kavelpaspoort op zichzelf mogelijk is blijkt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1971, onder 20.1. In de uitspraak van vandaag waren via het kavelpaspoort echter ook welstandsaspecten verbonden aan het bestemmingsplan en dat kan dus niet.
Ook in eerdere uitspraken heeft de Afdeling het standpunt ingenomen dat in een bestemmingsplan geen welstandsnormen worden kunnen worden opgenomen, omdat die niet strekken ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening (zie bijvoorbeeld: ABRvS 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1054 en ABRvS 26 november 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5352). Hoe zit het dan onder de Omgevingswet met het omgevingsplan?
Onder de Omgevingswet loopt het welstandstoezicht via het omgevingsplan. In het omgevingsplan kan de gemeente regels opnemen over het uiterlijk en de plaatsing van bouwwerken.
Artikel 4.19 Omgevingswet bepaalt dat als in het omgevingsplan regels worden opgenomen over het uiterlijk van bouwwerken en de toepassing daarvan uitleg behoeft, de gemeenteraad beleidsregels vaststelt voor de beoordeling of een bouwwerk aan die regels voldoet. Deze beleidsregels zijn zoveel mogelijk toegesneden op de te onderscheiden bouwwerken.
Via artikel 4.19 Omgevingswet kunnen dus op basis van het omgevingsplan beleidsregels worden vastgesteld over welstand. In het omgevingsplan kunnen ook, anders dan onder de Wro bij bestemmingsplannen het geval was (wat de voorzieningenrechter in de uitspraak van 18 juni 2024 nogmaals bevestigd heeft) wél rechtstreeks werkende welstandsnormen worden opgenomen.
In de parlementaire geschiedenis (Kamerstukken II, 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 477) wordt beschreven dat de gemeenteraad zelf beslist of, en zo ja, in welke delen van de gemeente en voor welke bouwwerken welstandstoezicht uitgeoefend gaat worden. Wanneer de raad voor het uitoefenen van welstandstoezicht kiest, moet het omgevingsplan regels daarover bevatten. Ook moeten de te hanteren welstandscriteria door de raad in beleidsregels worden vastgelegd, wanneer de daarover in het omgevingsplan opgenomen criteria bij hun toepassing uitleg behoeven.
