De uitspraak ABRvS 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3488 is interessant omdat er getoetst wordt of er al dan niet sprake was van een zogenoemde milieuneutrale wijziging zoals bedoeld in de artikelen 2.14, vijfde lid, en 3.10, derde lid, van de Wabo en of hierbij moet worden gekeken naar het relatieve effect van de wijziging (bijvoorbeeld of alleen het geluid van de gevraagde wijziging bepalend zou zijn) of dat de totaaleffecten na de wijziging leidend zijn.
Middels de regeling van de milieuneutrale wijziging hoefde niet de uitgebreide procedure te worden toegepast om dit soort veranderingen te kunnen vergunnen, maar kan worden volstaan met de reguliere procedure. Aan het eind van dit artikel wordt ook beschreven of er in de Omgevingswet een equivalent bestaat voor de regeling van milieuneutrale wijzigingen.
[appellante sub 2] en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van een milieuneutrale wijziging. Volgens hen moet voor de vraag of sprake is van een milieuneutrale wijziging worden gekeken naar het relatieve effect van die wijziging. Voor een correctie van de onderliggende milieubelasting laat het toetsingskader volgens hen geen ruimte. [appellante sub 2] stelt dat eventuele fouten in de akoestische rapporten die ten grondslag lagen aan de vergunningen uit 2012 en 2015 alleen consequenties kunnen hebben voor een revisievergunning voor de gehele inrichting. [appellante sub 2] en het college stellen dat het verplaatsen van de grondstoffenopslag een positief effect op geluid heeft. Op de zitting hebben zij in dit verband toegelicht dat door de verplaatsing minder interne en externe verkeersbewegingen nodig zijn. Een mogelijke overschrijding van de geldende geluidgrenswaarden is volgens [appellante sub 2] een kwestie van handhaving.
Artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo luidde op het moment van het besluit van 21 mei 2019: "In afwijking van het eerste tot en met vierde lid wordt in gevallen als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, de omgevingsvergunning verleend indien wordt voldaan aan de in het laatstgenoemde lid gestelde voorwaarden."
Artikel 3.10, derde lid, luidde: "In afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting of mijnbouwwerk of de werking daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting of mijnbouwwerk dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend."
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2832 (r.o. 6.1), is voor de beantwoording van de vraag of op grond van de artikelen 2.14, vijfde lid, en 3.10, derde lid, van de Wabo vergunning kan worden verleend de mate van hinder die op grond van de eerder verleende, geldende vergunning is toegestaan, bepalend. Voor het geluid ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting zijn aan de omgevingsvergunningen van 2012 en 2015 geluidgrenswaarden verbonden. De gevraagde wijziging is milieuneutraal als de inrichting na de wijziging ervan aan de geldende geluidgrenswaarden voldoet. Anders dan het college en [appellante sub 2] veronderstellen, is daarvoor niet alleen het geluid van de gevraagde wijziging bepalend.
Aan de gevraagde verandering is het geluidrapport van 2018 ten grondslag gelegd. In het deskundigenbericht heeft de STAB vermeld dat voor dat onderzoek gebruik is gemaakt van de gegevens uit de akoestische onderzoeken van DPA Cauberg-Huygen B.V. van 27 mei 2010 en 22 december 2014. De laatst vermelde geluidrapporten lagen ten grondslag aan de omgevingsvergunningen van 2012 en 2015. Weliswaar zijn die omgevingsvergunningen onherroepelijk, maar dit geldt niet voor de geluidrapporten die daaraan ten grondslag liggen en als uitgangspunt zijn gehanteerd bij het geluidrapport van 2018. In paragraaf 4.1 van het deskundigenbericht heeft de STAB geconstateerd dat het geluidrapport van 2018 onjuistheden en omissies bevat. De STAB heeft in paragraaf 4.2 geconcludeerd dat een correctie van het geluidrekenmodel op verschillende vergunningpunten leidt tot een overschrijding van de geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de nachtperiode en een overschrijding van de geluidgrenswaarden voor het maximale geluidniveau in de avond- en nachtperiode. Hiermee staat vast dat de inrichting zoals die na de gevraagde wijziging in werking zal zijn, niet kan voldoen aan de geldende geluidgrenswaarden. Hoewel niet in geschil is dat de gevraagde wijziging op zichzelf tot een vermindering van geluid leidt, betekent het vorenstaande dat geen sprake is van een milieuneutrale wijziging in de zin van artikel 3.10, derde lid, van de Wabo. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college voor de gevraagde wijziging geen vergunning kon verlenen met toepassing van die bepaling. Dit betekent dat het college de gevraagde omgevingsvergunning had moeten voorbereiden met afdeling 3.4 van de Awb. De betogen slagen niet.
Hoe zit het met milieuneutrale wijzigingen onder de Omgevingswet?
YS: Onder de Omgevingswet wordt de regeling van de milieuneutrale wijziging in een iets andere vorm voortgezet middels artikel 10.24, lid 4 van het Omgevingsbesluit.
Artikel 10.24, lid 1 Omgevingsbesluit schrijft de uitgebreide procedure (afdeling 3.4 Awb) voor inzake de verlening van bepaalde omgevingsvergunningen inzake milieubelastende activiteiten (o.a. een milieubelastende activiteit voor zover het gaat om het exploiteren van een ippc-installatie, bedoeld in hoofdstuk 3 Bal, een omgevingsvergunning voor een Seveso-inrichting etc.).
Artikel 10.24, lid 4 Omgevingsbesluit maakt hierop weer een uitzondering en bepaalt dat dit artikel niet van toepassing is op een wijziging van een omgevingsvergunning als bedoeld in het eerste lid, onder b tot en met f, en k, onder 1°, als die wijziging naar het oordeel van het bevoegd gezag geen significante nadelige gevolgen heeft voor de gezondheid of het milieu.
Artikel 10.24, lid 4 Omgevingsbesluit beoogt te regelen dat afdeling 3.4 van de Awb niet wordt voorgeschreven in gevallen waarin dat op grond van Europees en internationaal recht niet noodzakelijk is.
Hiermee wordt beoogd de regeling met betrekking tot milieuneutrale wijzigingen uit artikel 3.10, derde lid, Wabo voort te zetten, die voor dergelijke wijzigingen de reguliere procedure voorschreef. De strekking van deze regeling is echter ruimer, doordat ook ambtshalve wijzigingen via de reguliere procedure worden voorbereid. Onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) was dit enkel het geval als sprake was van een aanvraag om een wijziging (zie: Staatsblad 2018, nr. 290, p. 344).
Bovendien wordt in dit lid beter aangesloten op de teksten van de Europese richtlijnen. Ook hierdoor ontstaat een verruiming van de regeling. De Wabo gebruikte de term 'milieuneutrale wijziging'. Het ging hier dus altijd om een wijziging met geen of heel weinig gevolgen voor het milieu, oftewel: een wijziging die niet leidde tot enige verruiming van de omgevingsvergunning voor milieubelastende activiteiten of een wijziging in de gevolgen van de fysieke leefomgeving die de omgevingsvergunning toestond.
Met andere woorden: de wijziging moest altijd binnen de bandbreedte van de bestaande omgevingsvergunning blijven. De term 'niet-belangrijke wijziging' uit de Europese richtlijnen is iets ruimer. Deze omvat zeker alle wijzigingen die op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht als milieuneutraal werden bezien, maar ziet daarnaast ook op wijzingen die wel een beperkte impact hebben op de bandbreedte van de omgevingsvergunning. De term niet-belangrijke wijziging sluit een kleine verruiming van de bandbreedte van de omgevingsvergunning of een beperkte wijziging van de toegestane milieugevolgen (bijvoorbeeld: minder emissies naar de lucht maar meer lawaai als gevolg van aanpassing van de filterinstallatie van een bedrijf) niet op voorhand uit.
Hiermee wordt de ruimte die de Europese richtlijnen bieden ten volle benut, en kunnen naar verwachting meer wijzigingen van omgevingsvergunning met de reguliere procedure worden afgehandeld. De term 'niet-belangrijke wijzigingen' is naar aanleiding van de consultatie, een toezegging in de Eerste Kamer en het advies van de Afdeling in dit lid verduidelijkt.
Het criterium van de milieuneutrale wijziging uit de Wabo is onder het nieuwe stelsel niet overgenomen. De Wabo kende daarvoor als criterium een wijziging 'die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan [...] en die niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor de omgevingsvergunning is verleend'. Dit criterium kan niet zomaar in de Omgevingswet worden opgenomen. Dit criterium bestaat uit een toets of de inrichting niet is gewijzigd. Dit is niet een-op-een om te zetten naar de toets of er sprake is van een andere activiteit. Daarnaast worden de gevolgen voor het milieu deels via het omgevingsplan gereguleerd, dus de vraag of er sprake is van grotere gevolgen voor het milieu dan toegestaan zou ook in relatie tot het omgevingsplan moeten worden beschouwd (zie: Staatsblad 2018, nr. 290, p. 345).
Overigens wordt nog opgemerkt dat bij elke wijziging van een omgevingsvergunning voor een project dat is aangewezen in bijlage V van het Omgevingsbesluit een mer-beoordelingsplicht geldt. Als die wijziging aanzienlijke milieueffecten kan hebben, dan geldt op grond van de artikelen 16.43 en 16.50 van de Omgevingswet dat afdeling 3.4 van de Awb altijd van toepassing is (zie: Staatsblad 2018, nr. 290, p. 345).
