Artikel 5:7 Awb geeft de bevoegdheid om in bepaalde gevallen een preventief handhavingsbesluit te nemen nog voordat er daadwerkelijke een overtreding heeft plaatsgevonden. Een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom kan slechts worden genomen als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden.
In de uitspraak ABRvS 9 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4060 wordt getoetst of het college de bevoegdheid had om in deze specifieke casus een preventief handhavingsbesluit te nemen. De enkele omstandigheid dat een toezichthouder op 28 mei 2020 heeft geconstateerd dat de indeling van het bijgebouw op dat moment toeliet dat het bijgebouw mogelijk als zelfstandige woonruimte zou kunnen worden ingericht, is op zichzelf onvoldoende voor de conclusie dat het bijgebouw ook daadwerkelijk voor zelfstandige bewoning zal worden ingericht. Gezien de inrichting van het bijgebouw op dat moment was het niet uitgesloten dat het bijgebouw zou worden gebruikt op een wijze die wel in overeenstemming is met de regels uit het bestemmingsplan. Van een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid van het plaatsvinden van een overtreding van het bestemmingsplan is daarom geen sprake.
[appellante] woont aan de [locatie] in Noordwijk (hierna: het perceel). Op het perceel staan een woning en een bijgebouw. Het bestemmingsplan "Noordwijk aan Zee" kent de bestemming "Wonen" toe aan de gronden van het perceel. Op grond van de planregels is zelfstandige bewoning van bijgebouwen enkel toegestaan als het betreffende bijgebouw binnen een bouwvlak staat.
[appellante] heeft het bijgebouw op haar perceel in 2020 laten verbouwen. Het perceel is op 28 mei 2020, 9 juni 2020 en 7 juli 2020 door een toezichthouder van de gemeente bezocht. De toezichthouder heeft daarbij geconstateerd dat het bijgebouw vermoedelijk bewoond zou gaan worden, omdat zelfstandige bewoning volgens de toezichthouder mogelijk zou worden door de nieuwe inrichting van het bijgebouw. Zo beschikt het bijgebouw volgens de toezichthouder over sanitaire voorzieningen, een keuken, een brievenbus en een eigen huisnummer-aanduiding. De aanwezigheid van deze voorzieningen heeft ertoe geleid dat het college vermoedt dat [appellante] het bijgebouw voor zelfstandige bewoning beoogt te gebruiken.
Om te voorkomen dat [appellante] de regels van het bestemmingsplan overtreedt door het bijgebouw als woonruimte te gebruiken, heeft het college bij besluit van 24 juli 2020 een preventieve last onder dwangsom opgelegd.
[appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college een preventieve last onder dwangsom heeft mogen opleggen. Zij voert aan dat er geen sprake was van een gevaar van een overtreding die met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, wordt wel bestreden dat het bijgebouw is ingericht voor zelfstandig woongebruik. Volgens haar is het bijgebouw namelijk ingericht als hobbyruimte en bijkeuken, waar zij frituurt en vis bakt, en wordt de verdieping van het bijgebouw gebruikt als hobbyatelier. Bovendien is volgens haar van belang dat de preventieve last onder dwangsom gebaseerd is op waarnemingen die hebben plaatsgevonden tijdens de verbouwing. De conclusie dat het bijgebouw verbouwd wordt voor bewoning is daarom gebaseerd op een mogelijke inrichting van het bijgebouw. Daarom moet het besluit tot het opleggen van de preventieve last onder dwangsom volgens [appellante] worden vernietigd.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2698, volgt uit artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht dat een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom slechts kan worden genomen als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden.
Een dergelijke situatie doet zich naar het oordeel van de Afdeling niet voor.
De Afdeling baseert haar oordeel op het volgende. De preventieve last onder dwangsom is opgelegd naar aanleiding van de verschillende bezoeken die de toezichthouder van de gemeente aan het perceel heeft gebracht. Uit het constateringsrapport van de toezichthouder blijkt dat hij het bijgebouw alleen tijdens het bezoek van 28 mei 2020 van binnen heeft waargenomen. De foto’s uit het constateringsrapport laten zien dat de verbouwing ten tijde van dit bezoek nog niet afgerond was, waardoor uit de toenmalige staat van het bijgebouw nog niet kon worden afgeleid hoe het bijgebouw zou worden ingericht. Wel was waarneembaar dat er in het bijgebouw sanitaire voorzieningen werden aangelegd. Tijdens de latere bezoeken heeft de toezichthouder geen toestemming gekregen om het bijgebouw van binnen te bekijken. De enkele omstandigheid dat een toezichthouder op 28 mei 2020 heeft geconstateerd dat de indeling van het bijgebouw op dat moment toeliet dat het bijgebouw mogelijk als zelfstandige woonruimte zou kunnen worden ingericht, is op zichzelf onvoldoende voor de conclusie dat het bijgebouw ook daadwerkelijk voor zelfstandige bewoning zal worden ingericht. Gezien de inrichting van het bijgebouw op dat moment was het niet uitgesloten dat het bijgebouw zou worden gebruikt op een wijze die wel in overeenstemming is met de regels uit het bestemmingsplan. Van een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid van het plaatsvinden van een overtreding van het bestemmingsplan is daarom geen sprake.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er sprake was van een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid dat het bijgebouw voor zelfstandige bewoning gebruikt zou gaan worden.
Het betoog slaagt.
