De gemeenteraad kan een voorbereidingsbesluit nemen ter voorbereiding van regels in het omgevingsplan. [1] Voorbeschermingsregels voorkomen dat ontwikkelingen plaatsvinden die de verwezenlijking van de met het omgevingsplan beoogde doelen in de weg staan. [2]
Hoe ver mag een voorbeschermingsregel gaan en hoe moet deze worden uitgelegd? De uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 30 juli 2026 maakt duidelijk dat voorbeschermingsregels binnen de grenzen van artikel 4.14, lid 3, van de Omgevingswet (hierna: ‘Ow’) moeten blijven. [3] Deze bepaling bevat een limitatieve opsomming van onderwerpen waarop voorbeschermingsregels betrekking kunnen hebben.
In deze zaak bepaalde een voorbeschermingsregel dat het verboden was gebruiksactiviteiten te verrichten die bij de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit nog niet plaatsvonden. Volgens de rechtbank had deze regel een ruimere reikwijdte dan artikel 4.14, lid 3, onder a, Ow toestaat. Een voorbeschermingsregel kan alleen betrekking hebben op activiteiten die op grond van het omgevingsplan zijn toegestaan, maar nog niet plaatsvinden. [4] De regel was daar niet toe beperkt.
De rechtbank volgt het college niet in zijn betoog dat de regel ondanks de ruimere formulering in overeenstemming met artikel 4.14 Ow moet worden uitgelegd. Voorbeschermingsregels maken onderdeel uit van het omgevingsplan. [5] Voor de uitleg daarvan sluit de rechtbank aan bij vaste rechtspraak over planregels: deze moeten omwille van de rechtszekerheid in beginsel letterlijk worden uitgelegd. [6] De rechtbank verklaart de voorbeschermingsregel dan ook onverbindend.
Kortom, voorbeschermingsregels moeten letterlijk worden uitgelegd. Blijf bij de formulering én inhoud daarvan binnen de grenzen van artikel 4.14 Ow. Een te ruim geformuleerde regel kan via exceptieve toetsing onverbindend worden verklaard
[1] Zie artikel 4.14, lid 1, Ow. Deze bevoegdheid kan worden gedelegeerd aan het college van burgemeester en wethouders. Dit volgt uit artikel 4.14, lid 5, Ow.
[2] Zie artikel 4.14, lid 3, Ow.
[3] Tegen een voorbereidingsbesluit staat geen rechtstreeks beroep open. Een voorbereidingsbesluit is een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is en behoort daarmee tot de van beroep uitgezonderde besluiten (zie artikel 8:5, lid 1, Awb, gelezen in verbinding met artikel 1 van bijlage 2 bij de Awb). Een voorbereidingsbesluit kan wel exceptief worden getoetst. Vgl. ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4173, r.o. 13.
[4] Zie artikel 4.14, lid 3, onder a, Ow.
[5] Zie artikel 4.14, lid 2, Ow.
[6] De rechtbank verwijst in dit verband naar ABRvS 23 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4276, r.o. 4.1 en ABRvS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3579, r.o. 15.2.
