Waren de bouwactiviteit + omgevingsplanactiviteit vergunningplichtig (plaatsen kozijnen in zijgevel beschermd stadsgezicht)?

Dit verzoek is toegewezen. De voorzieningenrechter vat het besluit op als een afwijzing van de aanvraag om omgevingsvergunning, omdat geen van de in artikel 4:5 Awb genoemde omstandigheden zich voordoen. De rechtszekerheid brengt met zich mee dat ook derde-belanghebbenden, zoals verzoekster, rechtsmiddelen kunnen aanwenden. De voorzieningenrechter verwijst hierbij naar artikel 16.64a van de Omgevingswet. Verder is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college zich onterecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen omgevingsvergunning nodig is voor de omgevingsplanactiviteit, zoals bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet, omdat de kozijnen in de zijgevel worden geplaatst en dit op grond van artikel 2.30, derde lid, onder b, aanhef en onder 3o, van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) niet toegestaan is. De voorzieningenrechter gelast het college bij wijze van voorlopige voorziening om de aanvraag in behandeling te nemen en een inhoudelijk besluit op bezwaar te nemen.

Derde partij] heeft op 11 april 2024 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van kozijnen in de zijgevel op het perceel.

Het college heeft met het besluit van 29 april 2024 aan [naam derde partij] medegedeeld dat voor het bouwplan geen omgevingsvergunning nodig is voor de omgevingsplanactiviteit, zoals bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet. Het college neemt de aanvraag daarom niet in behandeling. Bij e-mail van 25 juni 2024 heeft het college medegedeeld dat voor de bouwactiviteit zoals bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet geen omgevingsvergunning benodigd is.

Verzoekster exploiteert een hotel op het naastgelegen perceel aan de [adres 2] in [plaats].

Het niet behandelen van een aanvraag is, gelet op artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), voorbehouden aan een situatie waarin de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag of waarin de bij de aanvraag verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of de voorbereiding van de beschikking. Daarvan is geen sprake. Het college stelt zich op het standpunt dat geen omgevingsvergunning nodig is voor het realiseren van de kozijnen. In dat geval ligt het naar het oordeel van de voorzieningenrechter in de rede om de aanvraag af te wijzen.

De gevraagde rechtszekerheid die een beoordeling op een aanvraag om omgevingsvergunning met zich brengt voor de aanvrager geldt eveneens voor derde-belanghebbenden, zoals verzoekster, die menen dat er wel een omgevingsvergunning benodigd is. Anders dan het college is de voorzieningenrechter van oordeel dat het bestuurlijke rechtsoordeel over het (ontbreken van) een vergunningplicht moet worden aangemerkt als een besluit dat vatbaar is voor bezwaar en beroep, waarbij verzoekster als eigenares van het naburige perceel en exploitante van het naastgelegen hotel eveneens als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt. Om een besluit over de vergunningplicht uit te lokken zou verzoekster kunnen verzoeken om het treffen van bestuurlijke handhavingsmiddelen, maar het is naar het oordeel van de voorzieningenrechter weinig praktisch om verzoekster die omweg in dit geval te laten bewandelen, nu er al een bestuurlijk rechtsoordeel over het ontbreken van de vergunningplicht voorligt.

De voorzieningenrechter vindt steun voor deze opvatting in artikel 16.64a, eerste lid, van de Omgevingswet. Op grond van dit artikel maakt het college in het Gemeenteblad bekend dat voor een aanvraag om omgevingsvergunning geen omgevingsvergunning nodig is. In de memorie van toelichting bij deze wetsbepaling is onder meer beschreven dat deze mededeling meer rechtszekerheid geeft voor andere belanghebbenden, zoals omwonenden. Door in de mededeling op te nemen dat geen omgevingsvergunning nodig is, kunnen zij beoordelen of het nodig is op te komen tegen dat oordeel met het aanwenden van een rechtsmiddel (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 272).

De voorzieningenrechter is gelet op het voorgaande van oordeel dat verzoekster belanghebbende is bij het bestreden besluit.

Is er een omgevingsvergunning nodig voor de omgevingsplanactiviteit?

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het perceel geldt het Omgevingsplan gemeente [naam gemeente] . Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden (artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet). Op het perceel was voor zover relevant vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan “Schil” van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente [naam gemeente] . Het perceel heeft de enkelbestemming “Gemengd – 2” en voor zover relevant de dubbelbestemming “Waarde – Beschermd Stadsgezicht” (artikel 4.35 van de Invoeringswet Omgevingswet).

Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten, tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. Onder een omgevingsplanactiviteit valt onder meer een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan (dit volgt uit bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet, waarin het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ is gedefinieerd).

Op grond van artikel 2.28, aanhef en onder a, van het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: het Bbl) zijn de artikelen 2.29 en 2.30 van het Bbl van toepassing op een omgevingsplanactiviteit bestaande uit een bouwactiviteit. Op grond van artikel 2.29, aanhef en onder e, van het Bbl geldt het verbod zoals bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet niet voor het bouwen van een kozijn en kozijninvulling bij plaatsing in of aan de achtergevel of een niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijgevel van een hoofdgebouw, of in of aan een gevel van een bijbehorend bouwwerk, voor zover die gevel is gelegen in achtererfgebied. Omdat het perceel is gelegen in een gebied dat is aangewezen als beschermd stadsgezicht is artikel 2.30, derde lid, van het Bbl van toepassing op een omgevingsplanactiviteit bestaande uit een bouwactiviteit. Op grond van artikel 2.30, derde lid, onder b, aanhef en onder 3o, van het Bbl geldt artikel 2.29, aanhef en onder e, van het Bbl alleen voor zover het gaat om een bouwwerk op gebouwerf aan de achterkant van een hoofdgebouw, als dat gebouwerf niet ook deel uitmaakt van het gebouwerf aan de zijkant van dat gebouw en niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd.

Ter zitting heeft verzoekster betoogd dat artikel 2.30, derde lid, onder b, aanhef en onder 3o, van het Bbl alleen ziet op de achterkant van het (hoofd)gebouw. De kozijnen worden geplaatst in het gebouwerf aan de zijkant. Dit betekent volgens verzoekster dat de uitzondering uit artikel 2.29, onder e, van het Bbl in dit geval niet van toepassing is en er dus een omgevingsvergunning nodig is voor deze omgevingsplanactiviteit.

Het college stelt zich op het standpunt dat de uitzondering, genoemd in artikel 2.30, derde lid, onder b, aanhef en onder 3o, van het Bbl wel van toepassing is, omdat het gebouwerf aan de zijkant van het gebouw niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd. De bepaling heeft tot doel om de zichtlijnen van het beschermde stadsgezicht te beschermen. Aangezien er in dit geval geen zicht is vanuit openbaar toegankelijk gebied op de zijkant van het gebouw is de omgevingsplanactiviteit vergunningsvrij.

De voorzieningenrechter stelt vast dat de kozijnen aan de zijkant van het hoofdgebouw worden gerealiseerd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter ziet artikel 2.30, derde lid, onder b, aanhef en onder 3o, van het Bbl uitsluitend op een bouwwerk op een gebouwerf aan de achterkant van een hoofdgebouw, waardoor alleen al op grond hiervan de omgevingsplanactiviteit bestaande uit een bouwactiviteit niet vergunningvrij is. Het doet daarbij niet ter zake of de zijkant van het hoofdgebouw naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd. Ook de zijkant van het gebouw die niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd valt niet onder de uitzondering. Artikel 4a, van Bijlage II, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), luidde nagenoeg hetzelfde als het genoemde artikel van het Bbl. Uit de toelichting op artikel 4a, van Bijlage II, van het Bor (Stb. 2011, 339, p. 18) volgt het volgende: “Het vergunningvrij bouwen op (het gehele) erf aan de zijkant is in een beschermd stads- of dorpsgezicht echter ongewenst, vanwege de doorkijk naar dat erf die vanuit het publieke domein aan de voorkant van het desbetreffende gebouw doorgaans mogelijk is. Dit kan leiden tot een aantasting van het beschermd stads- of dorpsgezicht. Dit dient daarom vooraf, in het kader van een aanvraag om een omgevingsvergunning te worden getoetst.”

De voorzieningenrechter leest in de nota van toelichting bij de toevoeging van de tekst van artikel 2.30, derde lid, onder b, aanhef en onder 3o van het Bbl (zie Stb. 2020, 400, p. 1520) niet dat de wetgever heeft bedoeld om thans een andere interpretatie te geven aan de nagenoeg gelijkluidende tekst. Uit de bewoordingen dat de doorkijk vanuit het publieke domein doorgaans mogelijk is, leidt de voorzieningenrechter af dat het de bedoeling van de wetgever is geweest dat ook wanneer er geen zicht is vanuit het publieke domein op de zijkant van het gebouw, dit in het kader van de aanvraag om omgevingsvergunning dient te worden beoordeeld (artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 8.0a, van het Besluit kwaliteit leefomgeving in samenhang met artikel 2.26 en artikel 22.29 van het omgevingsplan). Er is dus een omgevingsvergunning nodig voor de omgevingsplanactiviteit.

Is er een omgevingsvergunning nodig voor de technische bouwactiviteit?

Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. In de artikelen 2.25 en 2.26 van het Bbl zijn de vergunningplichtige bouwactiviteiten aangewezen. Op grond van artikel 2.27, tweede lid, onder c, van het Bbl geldt in afwijking van de artikelen 2.25 en 2.26 van het Bbl het verbod, zoals bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet niet voor een bouwactiviteit die betrekking heeft op een kozijn of kozijninvulling. Gelet op deze bepalingen heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat er geen omgevingsvergunning nodig is voor de (technische) bouwactiviteit. Dat geen omgevingsvergunning nodig is voor de bouwactiviteit, betekent uiteraard niet dat de kozijnen niet hoeven te voldoen aan de eisen uit het Bbl. Voor zover verzoekster stelt dat de veiligheid in geding is, dient zij zich middels een handhavingsverzoek te richten tot het college.

Het bovenstaande brengt met zich dat [naam derde partij] op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet een omgevingsvergunning nodig heeft voor de omgevingsplanactiviteit, voor zover deze ziet op een bouwactiviteit. Het college heeft dat niet onderkend. Dat betekent dat het bestreden besluit in zoverre niet rechtmatig is, zodat de voorzieningenrechter aanleiding ziet het verzoek toe te wijzen en de voorlopige voorziening te treffen dat het college de aanvraag alsnog in behandeling neemt en daarop een inhoudelijk besluit op bezwaar neemt.