Wat nog wél mag: Gemeentelijke regulering van arbeidsmigrantenhuisvesting in licht van Dienstenrichtlijn

Deze blog bestaat uit twee onderdelen. In het eerste deel worden de vier uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) besproken in samengevatte versie, in chronologische volgorde. In het tweede deel volgt de noot, waarin de uitspraken in onderlinge samenhang worden besproken.

ABRvS 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834 – Huisvesting van arbeidsmigranten niet discriminatoir, wél in strijd met Dienstenrichtlijn

De Afdeling heeft uitspraak gedaan over een bestemmingsplan van de gemeente Heeze-Leende dat onderscheid maakt tussen het aanbieden van logies voor toeristen en het aanbieden van logies voor niet-toeristen. Het bestemmingsplan staat het aanbieden van logies voor niet-toeristen niet langer toe. Verder sluit de planregeling logies voor arbeidsmigranten en seizoenwerkers nog eens nadrukkelijk uit.

De planregeling vormt een territoriale beperking als bedoeld in art. 15, lid 2 Dienstenrichtlijn (hierna: Drl). Art. 15, lid 3 Drl regelt dat een dergelijke eis moet voldoen aan de vereisten van het discriminatieverbod, een dwingende reden van algemeen en evenredigheid.

De Afdeling moet op basis van de onderbouwing kunnen toetsen of de planregeling gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang en evenredig is. Dat betekent dat het bestuursorgaan moet motiveren dat de planregeling nodig is om een ruimtelijk doel te bereiken. Vervolgens moet het bestuursorgaan motiveren dat de planregeling geschikt is om het beoogde doel te bereiken.

Discriminatieverbod en dwingende rede van algemeen belang

De Afdeling overweegt dat de planregels geen eisen stellen aan de nationaliteit of vestigingsplaats van pension- of hoteleigenaren. De planregels voldoen dus aan de eisen van het discriminatieverbod (art. 15, lid 3, aanhef en onder a Drl). De raad motiveert dat de planregels strekken tot het stimuleren van recreatie en toerisme in de stads- en dorpskernen en het bevorderen van een goed woon- en leefklimaat. De planregels zijn volgens de Afdeling daarmee gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang (art. 15, lid 3, aanhef en onder b Drl).

Evenredigheid

De Afdeling overweegt verder dat de planregels gerechtvaardigd zijn voor zover ze een onderscheid maken tussen toeristisch en niet-toeristisch verblijf, maar zij zijn niet gerechtvaardigd voor zover zij seizoenarbeiders en arbeidsmigranten uitdrukkelijk uitsluiten.

Het onderscheid tussen toeristisch en niet-toeristisch verblijf dient een goede ruimtelijke ordening en gaat niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken. De gevolgen van de planregeling zijn niet onevenredig in verhouding tot dit te dienen doel. Appellant kan nog steeds zijn hotel in overeenstemming met de bestemming exploiteren. Daarnaast zijn de ruimtelijke effecten op de omgeving verschillend voor beide soorten verblijf zijn namelijk andere voorzieningen in de omgeving nodig.

Het uitdrukkelijk uitsluiten van arbeidsmigranten en seizoenwerkers gaat wel verder dan nodig is om het beoogde doel te bereiken. De bescherming van diverse ruimtelijke ordeningsbelangen kan ook worden bereikt door zonder onderscheid te maken met andere personen die logies voor niet-toeristisch of kortdurend verblijf af willen nemen.

Het bestemmingsplan voldoet niet aan het vereiste van evenredigheid voor zover de planregels seizoenarbeiders en arbeidsmigranten uitsluiten van logies (art. 15, lid 3, aanhef en onder c Drl).

ABRvS 10 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6007 – Planregeling indirect discriminerend, strijd met evenredigheid, art. 15, lid 3, onder c Dienstenrichtlijn

De raad van de gemeente Halderberge heeft een paraplubestemmingsplan vastgesteld dat de onder meer het reguleren van de huisvesting van arbeidsmigranten als doel heeft.

Volgens appellanten is het plan vastgesteld in strijd met art. 15 Drl. Zij voeren ten eerste aan dat de planregeling over kamergewijze verhuur niet gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang (art. 15, lid 3, aanhef en onder b Drl). Daarnaast is deze planregeling volgens hen niet evenredig (art. 15, lid 3, aanhef en onder c Drl). Volgens de plantoelichting moeten de planregels namelijk zo worden uitgelegd dat de raad daarmee permanente huisvesting van arbeidsmigranten in het plangebied planologisch heeft uitgesloten.

In artikel 5.2 van de planregels is een verbod op kamergewijze verhuur opgenomen. Op grond van artikel 5.3.1 is kamergewijze verhuur voor de huisvesting van seizoenarbeiders mogelijk als die huisvesting in overeenstemming is met het Toetsingskader "Humane Huisvesting Arbeidsmigranten" dat als bijlage 1 bij de planregels is gevoegd.

De planregeling is aan te merken als een territoriale beperking van de verhuurmogelijkheden binnen het plangebied in de zin van de Dienstenrichtlijn.

Dwingende reden van algemeen belang

Voor de beoordeling of de planregeling gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang is relevant of de raad deugdelijk heeft gemotiveerd dat de planregeling nodig is om het beoogde doel te bereiken. Uit de plantoelichting volgt dat de planregeling is opgesteld vanwege de leefbaarheid in de wijken, het voorzien in goede huisvesting van arbeidsmigranten en het voorkomen van belemmering van omliggende bedrijven.  De Afdeling overweegt dat de raad voldoende heeft gemotiveerd dat de planregeling gerechtvaardigd is met een beroep op de noodzaak tot het beschermen van het woon- en leefklimaat in het plangebied.

Evenredigheid

Appellanten betogen dat de planregeling verder gaat dan nodig is om die doelen te bereiken. In het licht van de plantoelichting moet de planregeling worden uitgelegd dat daarin een onderscheid wordt gemaakt tussen arbeidsmigranten enerzijds en degene die dat niet zijn anderzijds. Daardoor wordt volgens appellanten ten onrechte een onderscheid gemaakt tussen niet-Nederlanders en Nederlanders.

De Afdeling oordeelt dat voor arbeidsmigranten sprake is van een indirect onderscheid naar nationaliteit tussen andere EU-burgers en Nederlanders. De Afdeling ziet geen rechtvaardiging van dit indirecte onderscheid in objectieve factoren die geen verband houden met discriminatie. Het is onduidelijk welke objectieve en ruimtelijk relevante redenen het rechtvaardigen dat kamerverhuur aan arbeidsmigranten anders is dan aan Nederlanders wanneer deze allen in dezelfde sector werken. Dit maakt artikel 5.3.1 van de planregels volgens de Afdeling indirect discriminerend.

Uit eerdere jurisprudentie van de Afdeling volgt dat een (indirect) discriminerende bepaling nooit evenredig kan zijn. Verder kan het beschermen van het woon- en leefklimaat in het plangebied ook bereikt worden zonder dat onderscheid. De Afdeling is van mening dat artikel 5.3.1 verder gaat dan nodig is om het beoogde doel van de planregeling te bereiken. De Afdeling overweegt dat artikel 5.3.1 van de planregels in strijd met de vereiste evenredigheid van de Dienstenrichtlijn is vastgesteld.

ABRvS 17 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6134 – Huisvesting van arbeidsmigranten: De Afdeling trekt grens bij specifieke verbodsbepaling

Met het paraplubestemmingsplan horecabestemming buitengebied wilde de gemeenteraad van Zundert de huisvesting van arbeidsmigranten op gronden met de bestemming "Horeca" planologisch uitsluiten. De planregels vormen een territoriale beperking die moet voldoen aan artikel 15, derde lid, Drl. De Afdeling stelt vast dat van strijd met het discriminatieverbod jegens dienstverrichters geen sprake is en dat het behoud van horecalocaties voor recreatie en toerisme een dwingende reden van algemeen belang oplevert. Bij de evenredigheidstoets splitst de Afdeling het plan: de algemene beperking van logies tot puur recreatief nachtverblijf houdt stand, omdat zij geen onderscheid maakt tussen arbeidsmigranten en anderen. De specifiek op arbeidsmigranten gerichte verbodsbepaling en afwijkingsbevoegdheid sneuvelen: zij treffen feitelijk vooral EU-burgers uit Midden- en Oost-Europa en zijn daardoor indirect discriminerend en onevenredig.

ABRvS 11 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1406  – Territoriale beperking huisvesting arbeidsmigranten niet in strijd met Dienstenrichtlijn

Het college van gemeente Kampen heeft een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de huisvesting van maximaal 120 arbeidsmigranten. Aan de vergunning is het voorschrift verbonden dat de woonruimte alleen mag worden bewoond door arbeidsmigranten die in de Koekoekspolder werken. De vergunninghouder bestrijdt dit voorschrift in hoger beroep.

Noodzakelijkheid

Volgens het college dient het voorschrift drie ruimtelijke doelen: het glastuinbouwgebied aantrekkelijk houden, reguliere woningen elders in Kampen en IJsselmuiden vrijspelen en draagvlak vergroten doordat de bewoners in de directe omgeving werken. De Afdeling oordeelt dat het college het voorschrift hierop met het oog op een goede ruimtelijke ordening kon baseren.

Evenredigheid

Het voorschrift gaat niet verder dan nodig. De door appellant voorgestelde inspanningsverplichting bereikt de doelen niet. De gevolgen voor seizoenarbeiders en de exploitant zijn beperkt en voorzien: short stay-arbeidsmigranten keren na enkele maanden terug naar hun thuisland, en ook in de winter blijft er aanzienlijke vraag in de Koekoekspolder, waardoor leegstand niet reëel is.

Dienstenrichtlijn

Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een territoriale beperking (artikel 15, tweede lid). Het voorschrift voldoet aan artikel 15, derde lid, Drl: voor dienstverrichters wordt geen direct of indirect onderscheid gemaakt naar nationaliteit, het voorschrift is gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang en gaat niet verder dan nodig. Een territoriale beperking dat arbeidsmigranten in een aangewezen gebied moeten werken om er te worden gehuisvest, is met de juiste onderbouwing niet in strijd met artikel 15, derde lid, Drl.

Noot

In iets meer dan tweeënhalf jaar heeft de Afdeling vier uitspraken gedaan die samen de lijn vormen over de grenzen waarbinnen gemeenten de huisvesting van arbeidsmigranten en seizoenarbeiders mogen reguleren. Deze noot zoomt in op twee elementen die specifiek in de jurisprudentie naar voren komen: het stappenplan dat de Afdeling steeds doorloopt, en de scheidslijn tussen wat onder dat stappenplan wél en niet standhoudt.

Het stappenplan

In alle vier de uitspraken volgt de toetsing dezelfde opbouw: de Afdeling doorloopt vijf stappen, waaraan in Kampen een zesde wordt toegevoegd.

Stap 1 – Is sprake van een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn?

De Dienstenrichtlijn (Richtlijn (EU) 2006/123/EG) is van toepassing op eisen die specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit regelen, of daarop specifiek van invloed zijn. Een planregel of vergunningvoorschrift dat de exploitatie van logies of verhuur beperkt, valt daaronder. Sinds het arrest Visser Vastgoed (HvJ EU 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44) heeft artikel 15 Drl op dit punt rechtstreekse werking.

Stap 2 – Territoriale beperking

De Afdeling stelt vervolgens in alle zaken een territoriale beperking vast als bedoeld in artikel 15, tweede lid, onder a, Drl. Die beperking neemt per zaak een andere vorm aan: in Halderberge worden de verhuurmogelijkheden binnen het plangebied ingeperkt, in Kampen geldt een beperking tot een specifiek werkgebied, in Heeze-Leende worden arbeidsmigranten uitgesloten van logies en in Zundert is huisvesting van deze groep op horecagronden niet toegestaan.

Stap 3 – Discriminatieverbod jegens dienstverrichters (artikel 15, derde lid, onder a)

De Afdeling herhaalt dat dit verbod ziet op direct of indirect onderscheid jegens dienstverrichters, niet jegens afnemers. In alle vier de zaken is daaraan voldaan: de planregels en het vergunningvoorschrift stellen geen eisen aan de nationaliteit of statutaire zetel van de exploitant.

Stap 4 – Dwingende reden van algemeen belang (onderdeel b)

De Afdeling bevestigt dat een goede ruimtelijke ordening een dwingende reden van algemeen belang kan vormen. Welke doelstellingen daaronder vallen, verschilt per zaak. In Heeze-Leende, Halderberge en Zundert erkent de Afdeling het stimuleren van recreatie en toerisme in dorps- en buitengebied, de bescherming van het woon- en leefklimaat en het voorzien in goede huisvesting. In Kampen gelden het aantrekkelijk houden van een glastuinbouwgebied en het vrijspelen van reguliere woningen elders in de gemeente als rechtvaardiging.

Stap 5 – Evenredigheid (onderdeel c)

Deze toetsingsgrond is in alle vier de zaken van groot belang. De Afdeling gaat na of de betrokken eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken, niet verder strekt dan noodzakelijk en niet door een minder beperkende maatregel kan worden vervangen. Aan die toets voegt de Afdeling sinds de Halderbergezaak een element toe: indirecte discriminatie ten aanzien van afnemers. Onder verwijzing naar ABRvS 11 juni 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2628, oordeelt zij dat een neutraal geformuleerde regel die in de praktijk hoofdzakelijk personen van een bepaalde nationaliteit of afkomst treft, op de evenredigheidstoets sneuvelt, tenzij objectieve, niet-discriminatoire factoren het onderscheid kunnen rechtvaardigen.

Stap 6 (Kampen) – Artikel 20, eerste lid, Dienstenrichtlijn

In de Kampen-zaak gaat de Afdeling een stap verder: bij vergunningvoorschriften die aangrijpen op de afnemer, toetst zij tevens aan het verbod om afnemers te discrimineren op grond van nationaliteit of verblijfplaats.

Verschillen in de beoordeling: wat mag wel, wat mag niet

De vier uitspraken zijn goed te vergelijken aan de hand van twee vragen: tussen wát maakt de regel onderscheid — tussen soorten verblijf (recreatief/niet-recreatief) of tussen groepen mensen (arbeidsmigrant/niet-arbeidsmigrant)? En waaraan koppelt de regel zijn beperking — aan een persoonlijk kenmerk van de bewoner of aan een neutraal-ruimtelijk gegeven zoals de werklocatie?

De Afdeling aanvaardt consequent het onderscheid tussen recreatief en niet-recreatief verblijf. Dat onderscheid dient een goede ruimtelijke ordening en gaat niet verder dan nodig (ECLI:NL:RVS:2023:2834, r.o. 10.2; ECLI:NL:RVS:2025:6134, r.o. 7.14). Ook een algemeen verbod op kamergewijze verhuur – zonder doelgroep – blijft overeind, zelfs als de plantoelichting suggereert dat de raad daarbij vooral aan arbeidsmigranten dacht. In Halderberge bleven een artikel en de algemene afwijkingsbevoegdheid op die grond in stand: een planregel moet vanwege de rechtszekerheid letterlijk worden uitgelegd, en de toelichting kan dat letterlijke karakter niet wegnemen.

Wat niet standhield, waren planregels die de doelgroep “seizoenarbeider” of “arbeidsmigrant” expliciet noemden of via een toetsingskader aanhaalden. In Heeze-Leende sneuvelde de uitdrukkelijke uitsluiting van seizoenarbeiders en arbeidsmigranten op de evenredigheidstoets, met de overweging dat een (indirect) discriminerende bepaling op zichzelf nooit evenredig kan zijn (ECLI:NL:RVS:2023:2834, r.o. 10.4).

Hoever mag de gemeente dan gaan met planregels en vergunningvoorschriften die de huisvesting van arbeidsmigranten en seizoenarbeiders raken? De uitspraak van 2 augustus 2023 functioneert in die lijn als anker. In uitspraken van 10 en 17 december 2025 bouwt de Afdeling de lijn door op het gebied van indirecte discriminatie. De uitspraak van 11 maart 2026 geeft deze jurisprudentielijn een grens: een territoriale beperking die aangrijpt op de plek waar de werknemer wérkt, bleef overeind.

In Halderberge werd gebruik gemaakt van een neutraal geformuleerde, op seizoenarbeiders gerichte afwijkingsbevoegdheid die naar het toetsingskader “Humane Huisvesting Arbeidsmigranten” verwees. Echter ging de Afdeling hier niet in mee, omdat seizoenarbeiders in de praktijk hoofdzakelijk uit Midden- en Oost-Europese EU-lidstaten afkomstig zijn, treft de regel feitelijk vooral een specifieke nationaliteitsgroep. Een rechtvaardiging daarvoor ontbrak: niet kon worden onderbouwd waarom kamerverhuur aan een tijdelijk in de agrarische of logistieke sector werkzame EU-burger anders zou zijn dan kamerverhuur aan een Nederlander in dezelfde sector (ECLI:NL:RVS:2025:6007, r.o. 8.17-8.18). In de Zundertzaak wordt deze lijn nogmaals bevestigd. Het onderscheid tussen niet-recreatief en recreatief nachtverblijf werd evenredig bevonden. De specifiek op arbeidsmigranten gerichte verbodsbepaling en afwijkingsbevoegdheid werden echter in strijd met de evenredigheid en indirect discriminerend bevonden en daardoor vernietigd (ECLI:NL:RVS:2025:6134, r.o. 7.14-7.15).

Aanknopingspunt van de regels – persoon of locatie

Het aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift, van de gemeente Kampen, dat de woonruimte alleen mag worden bewoond door arbeidsmigranten die in de Koekoekspolder werken, bleef overeind. Beslissend is dat het voorschrift niet aanknoopt bij een persoonlijk kenmerk van de afnemer (afkomst, nationaliteit, verblijfplaats), maar bij de plek waar deze werkt. Volgens de Afdeling levert dat geen direct of indirect onderscheid op naar nationaliteit of verblijfplaats in de zin van artikel 20, eerste lid, Dienstenrichtlijn (ECLI:NL:RVS:2026:1406, r.o. 7.1). Iedere arbeidsmigrant mag in het complex wonen, mits werkzaam in het aangewezen gebied. Ook artikel 15, derde lid, onder a, blijft buiten beeld: voor de exploitant geldt geen onderscheid naar nationaliteit of vestigingsplaats. De ruimtelijke onderbouwing – een aantrekkelijk glastuingebied, het vrijspelen van reguliere woningen elders en draagvlak in de directe omgeving – droeg de noodzakelijkheids- en evenredigheidstoets.

De vergelijking laat zien wat de Afdeling steeds doet: de spanning ligt niet in het ruimtelijke einddoel, maar in het criterium waarmee dat doel wordt bereikt. Een criterium dat aangrijpt op de functie of plek van het verblijf (recreatief versus niet-recreatief; werken in gebied X) is aanvaardbaar; een criterium dat aangrijpt op de doelgroep zelf – of dat indirect doet via een toetsingskader of definitie – is dat in beginsel niet.

Signalering voor de praktijk

Voor gemeenten die de huisvesting van arbeidsmigranten willen sturen, leveren de uitspraken drie aandachtspunten op. In de eerste plaats is het raadzaam de planregels en vergunningvoorschriften te formuleren rond een ruimtelijk relevant kenmerk (recreatief gebruik, werklocatie, kwaliteitsnormen) en niet rond de doelgroep zelf. In de tweede plaats verzwaart een verwijzing naar een toetsingskader dat uitsluitend op een specifieke doelgroep ziet de motiveringslast en kan een op zichzelf neutraal geformuleerd verbod alsnog kwetsbaar maken voor indirecte discriminatie.

In de derde plaats blijft motiveren centraal: bij een werklocatiecriterium in de Kampen-stijl moet worden aangetoond waarom dat criterium ruimtelijk relevant is, dat een minder beperkend alternatief niet volstaat en dat de gevolgen voor exploitant en bewoners voorzienbaar en beperkt blijven. Voor gemeenten die met deze vraagstukken aan de slag gaan, is een vroege juridische toets aan deze lijn dan ook van groot belang. Wij denken daarin graag met u mee.