Welke kosten kunnen bij het uitvoeren van bestuursdwang wel en niet worden verhaald?

Voor de handhavingspraktijk is het interessant om te kunnen zien welke kosten wel en niet kunnen worden verhaald. In de uitspraak wordt puntsgewijs getoetst welke van onderstaande kostenposten wel en niet konden worden verhaald en of de uitvoering van de last niet verder strekte dan noodzakelijk ter uitvoering van de opgelegd last:

• kosten van meevoeren van goederen uit het illegale bijgebouw (artikel 5:29, lid 1 Awb);

• het al dan niet moeten vergoeden van veroorzaakte schade aan klinkers op het perceel van de overtreder;

• kosten herstelwerkzaamheden in verband met een beschadigde netwerkkabel;

• kosten plaatsen bouwhekken en storten grond;

• kosten sloopwerkzaamheden en de vraag of voldoende offertes zijn opgevraagd om de kosten van de bestuursdwang zoveel mogelijk te beperken + relatie met het aanbestedingsbeleid van de gemeente;

• personele kosten van het bevoegd gezag.

Bij besluit van 1 juli 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege het realiseren van een bijgebouw en erfafscheiding zonder daartoe benodigde omgevingsvergunning. Op 17 maart 2023 heeft verweerder een kostenverhaalsbeschikking genomen.

Eisers wonen aan de [adres] . Op 19 april 2022 heeft verweerder een controle uitgevoerd op dat perceel en geconstateerd dat eisers een bijgebouw en erfafscheiding hebben gerealiseerd zonder daarvoor benodigde omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan ‘Woonwagenlocaties’ (hierna: het bestemmingsplan). Op 22 april 2022 heeft verweerder aan eisers het voornemen tot het opleggen van een last onder bestuursdwang kenbaar gemaakt en eisers in de gelegenheid gesteld om de strijdigheden op te heffen door het bijgebouw te slopen en de erfafscheiding af te breken.

Tijdens een hercontrole op 23 mei 2022 heeft verweerder geconstateerd dat de overtredingen niet zijn beëindigd. Daarom heeft verweerder bij het primaire besluit aan eisers een last onder bestuursdwang opgelegd. Daarbij heeft verweerder eisers gelast om het bijgebouw te slopen en de erfafscheiding af te breken.

Tegen de kostenverhaalsbeschikking voeren eisers aan dat de kosten voor de uitvoering van de bestuursdwang niet voor hun rekening mogen komen. Daartoe stellen zij dat de werkzaamheden voor de effectuering van bestuursdwang verder strekten verder strekte en dat verweerder de kostenposten en de noodzaak daarvan onvoldoende heeft onderbouwd.

Op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb geschiedt de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen. Op grond van het derde lid behoren tot de kosten van bestuursdwang de kosten van voorbereiding van bestuursdwang, voor zover deze zijn gemaakt na het verstrijken van de termijn waarbinnen de last had moeten worden uitgevoerd. Het zesde lid van dit artikel bepaalt dat het bestuursorgaan de hoogte van de verschuldigde kosten vaststelt.

Op grond van artikel 5:29, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan, voor zover de toepassing van bestuursdwang dit vergt, zaken meevoeren en opslaan.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling (17 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI8487 en 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2896) volgt verder dat in de regel uitoefening van bestuursdwang en kostenverhaal samen gaan. Voor het maken van een uitzondering hierop kan aanleiding bestaan als de aangeschrevene geen verwijt valt te maken over de ontstane situatie en als bij het ongedaan maken van de strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken, dat moet worden geoordeeld dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene moeten komen. Ook andere, bijzondere omstandigheden kunnen het bestuursorgaan nopen tot het geheel of gedeeltelijk afzien van het kostenverhaal.

Het meevoeren van goederen uit het illegale bijgebouw kon niet worden verhaald

De rechtbank stelt voorop dat artikel 5:29, eerste lid, van de Awb bepaalt dat, voor zover de toepassing van bestuursdwang dit vergt, het bestuursorgaan zaken kan meevoeren en opslaan. De rechtbank vat voornoemde beroepsgrond van eisers op als een beroep op handelen in strijd met artikel 5:29 van de Awb in die zin dat de feitelijke uitvoering van bestuursdwang door het meevoeren van de goederen verder strekte dan noodzakelijk, zodat de kosten daarvan niet op eisers kunnen worden verhaald. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond slaagt en dat het meevoeren van de goederen door verweerder verder strekte dan noodzakelijk was voor uitvoering van de last. De rechtbank motiveert dat oordeel als volgt.

De last strekte tot het slopen/verwijderen van het bijgebouw en de erfafscheiding. De last zag niet op goederen die in het bijgebouw aanwezig waren of waren opgeslagen en hield daarmee niet in dat eisers het bijgebouw moesten ontruimen of deze goederen van het perceel moesten verwijderen. De rechtbank volgt verweerder weliswaar in zijn standpunt dat ontruimen van het bijgebouw nodig was voor uitvoering van de last tot het slopen van dat bijgebouw, maar de rechtbank is van oordeel dat dit niet zover strekt dat de betreffende goederen ook moeten worden meegenomen. Naar het oordeel van de rechtbank valt niet in te zien waarom het meevoeren en vervolgens opslaan van de goederen noodzakelijk was om de overtreding – een zonder omgevingsvergunning gebouwd bijgebouw – te beëindigen. Verweerder heeft ook niet onderbouwd dat het ter uitvoering van de opgelegde last nodig was om de in het bijgebouw aanwezige goederen mee te nemen.

Bij het voorgaande neemt de rechtbank in aanmerking dat ter zitting is gebleken dat het perceel van eisers een groot perceel betreft en dat achter op het perceel een loods aanwezig is waar de spullen tijdelijk gestald hadden kunnen worden. Er was dus een alternatief aanwezig om de goederen op het perceel achter te laten. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat het meevoeren en vervolgens opslaan van de spullen nodig was voor de uitvoering van de bestuursdwang.

De uitvoering van de bestuursdwang – het verwijderen van bouwwerken – impliceert dat de materialen waarmee deze bouwwerken zijn gebouwd, ook worden verwijderd van het perceel. Dat geldt echter zoals gezegd, niet voor in een bouwwerk opgeslagen goederen als de last niet op die opslag ziet en als uitvoering van de bestuursdwang redelijkerwijs mogelijk is zonder de goederen af te voeren. Het meenemen van de goederen ging gelet op het voorgaande te ver. De goederen van eisers die zich in het bijgebouw bevonden hadden niet mogen worden meegenomen. De kosten die in verband met het meevoeren en opslaan van de goederen zijn gemaakt mochten niet op eisers worden verhaald.

Schade aan klinkers

Eisers stellen dat door de werkzaamheden schade aan hun klinkerbestrating is ontstaan en hebben foto’s daarvan overgelegd. De rechtbank is van oordeel dat dergelijke bijkomende schade, zoals blijkt uit de foto’s, in beginsel inherent is aan sloopwerkzaamheden in een omvang zoals hier moest plaatsvinden. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor de conclusie dat deze schade in mindering moet worden gebracht op de kosten die zijn verhaald.

Herstelwerkzaamheden schade netwerk/netwerkkabel (Sedgwick)

De rechtbank is van oordeel dat verweerder de kosten voor herstel van het netwerk onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt en dat verweerder deze kosten niet op eisers heeft mogen verhalen. Verweerder heeft bij de kostenverhaalsbeschikking niet inzichtelijk gemaakt welke schade dit precies is, hoe de schade is ontstaan en hoe de gemaakte kosten zich verhouden tot de uitvoering van de bestuursdwang. De enkele factuur acht de rechtbank daartoe onvoldoende, nu daaruit niet blijkt hoe en wanneer de schade is ontstaan. Verweerder heeft daarover ter zitting weliswaar toegelicht dat het gaat om een netwerkkabel die is beschadigd bij de sloop van de berging omdat deze in de fundering was gestort, maar dit blijkt niet uit de kostenverhaalsbeschikking met bijlagen en deze situatie is niet vastgelegd of inzichtelijk gemaakt. Verweerder heeft daarover geen stukken of foto’s (bijvoorbeeld van de situatie voor en na het ontstaan van de schade) overgelegd. Ook zijn daarover geen bevindingen opgenomen in het opgemaakte proces-verbaal van de feitelijke uitvoering. Vanuit oogpunt van zorgvuldigheid en ook om eisers in de gelegenheid te stellen zich daartegen gemotiveerd te verweren, was dit wel nodig geweest. Achteraf kan onvoldoende worden geverifieerd in hoeverre sprake was van onvermijdbare schade die voor rekening van eisers kan worden gebracht. Nu verweerder bij de kostenverhaalsbeschikking onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat de herstelwerkzaamheden een direct verband houden met de feitelijke uitvoering van de bestuursdwang en redelijkerwijs niet voorkomen hadden kunnen worden, kunnen die kosten naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid niet op eisers worden verhaald.

Kosten plaatsen bouwhekken en storting grond

De rechtbank ziet ten aanzien van de kosten van storting van grond en van verhuur en plaatsen bouwhekken geen grond om aan te nemen dat die kosten niet op eisers kunnen worden verhaald. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende inzichtelijk gemaakt dat de verrichte werkzaamheden verband houden met de feitelijke uitvoering van de last. Door de sloop van het bijgebouw met kelder is een niet te voorkomen gat ontstaan dat vanuit oogpunt van veiligheid opgevuld moest worden. Verder acht de rechtbank verweerders uitleg over de minimale huurperiode van de hekken (vier weken) afdoende, ook gezien de relatief geringe hoogte van deze kosten. De hoogte van de kosten voor storting van grond en voor de bouwhekken komt de rechtbank redelijk voor.

Kosten sloopwerkzaamheden

De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid niet alle kosten conform de factuur van de sloopwerkzaamheden in rekening mag brengen. De kostenverhaalsbeschikking is ten aanzien van deze kostenpost naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd. De rechtbank motiveert dit oordeel als volgt.

Uitgangspunt bij de toepassing van bestuursdwang is dat de voor de overtreder minst kostbare methode wordt toegepast en dat niet onnodig kostbare voorzieningen of maatregelen worden getroffen. Het had naar het oordeel van de rechtbank, nu dit veruit de hoogste kostenpost betreft, op de weg van verweerder gelegen om zo mogelijk verschillende offertes op te vragen om de kosten van bestuursdwang zoveel mogelijk te beperken, nu voor de sloopwerkzaamheden een externe partij is ingeschakeld (ABRvS 12 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2014:839). Niet is gebleken dat verweerder niet meer offertes heeft kunnen opvragen of dat verweerder niet op andere wijze had kunnen onderzoeken of tegen de laagst mogelijke sloopkosten bestuursdwang kon worden toegepast (ABRvS 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:905). Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat niet is gebleken van spoedeisendheid bij de getroffen maatregelen ter uitvoering van de bestuursdwang die maakt dat het opvragen van offertes bij verschillende bedrijven achterwege moest blijven (ABRvS 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1246). Verweerder heeft ook geen omstandigheden aangevoerd waaruit volgt dat dit niet van verweerder kon worden verlangd. Voor zover verweerder een aanbestedingsbeleid zou hebben op grond waarvan gelet op de hoogte van het bedrag enkelvoudige onderhandse aanbesteding in dit geval mogelijk is, is de rechtbank van oordeel dat dit er niet aan af doet dat in redelijkheid de minst kostbare wijze van uitvoering moet worden gekozen, althans in ieder geval moet worden onderzocht. Het betreft immers kosten die op een particulier worden afgewenteld. Nu niet is gebleken dat verweerder heeft onderzocht of de sloopwerkzaamheden tegen lagere kosten konden worden uitgevoerd, is de rechtbank van oordeel dat verweerder de hoogte van deze kosten onvoldoende heeft onderbouwd. Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door ook deze kosten te matigen. De rechtbank gaat er schattenderwijs vanuit dat een aanbestedingsvoordeel van 10% in redelijkheid haalbaar zou zijn geweest indien meer offertes zouden zijn gevraagd. De rechtbank matigt de kosten van € 14.977,08 (incl. BTW) met 10% tot € 13.479,37.

Personele kosten

De rechtbank stelt voorop dat personele kosten, anders dan eisers betogen, in rekening kunnen worden gebracht nu die behoren tot de kosten van bestuursdwang op grond van artikel 5:25, derde lid van de Awb. Tot de te verhalen kosten behoren namelijk ook de kosten die zijn gemaakt ter voorbereiding van de feitelijke uitvoering en tijdens de feitelijke uitvoering zelf. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de personele kosten niet op eisers zouden kunnen worden verhaald. De rechtbank betrekt hierbij dat verweerder het verhaal van de ambtelijke kosten heeft aangezegd alvorens de kostenbeschikking te nemen, dat de kosten door verweerder nader zijn gespecificeerd en dat het bedrag van de ambtelijke kosten, hoewel de rechtbank met eisers vaststelt dat dit een behoorlijk hoge kostenpost betreft, niet als uitzonderlijk hoog moet worden aangemerkt. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende inzichtelijk gemaakt dat de verrichte ambtelijke werkzaamheden verband houden met de (voorbereiding van de) feitelijke uitvoering van de bestuursdwang. Uit de door verweerder gegeven specificatie blijkt weliswaar niet op welke werkzaamheden de ambtelijke uren betrekking hebben, maar de rechtbank acht de kosten niet zodanig hoog dat er aanleiding is voor matiging van het kostenverhaal. In dit verband acht de rechtbank het niet onredelijk dat, gezien de voorgaande Damocles-sluiting, gekozen is voor een relatief grote inzet van ambtelijk personeel bij de uitvoering van de bestuursdwang. Deze beroepsgrond slaagt niet.