Zeldzaam geval toepassing art. 2.2 Awb: raadslid mocht sportvereniging in bezwaar tegen eigen gemeente niet vertegenwoordigen

Appellant en Sportvereniging Capelle bestrijden het oordeel van de rechtbank dat de commissie terecht heeft overwogen dat tegen appellant bezwaren bestaan in de zin van artikel 2:2 van de Awb. Appellant en Sportvereniging Capelle hebben daartoe gesteld dat de rechtbank heeft miskend dat de bezwaarprocedure geen geschil is in de zin van artikel 14 van de Gemeentewet en dat appellant niet werkzaam voor Sportvereniging Capelle in de zin van artikel 15 van de Gemeentewet.

Artikel 2:2, eerste lid, van de Awb luidt:

"Het bestuursorgaan kan bijstand of vertegenwoordiging door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan, weigeren."

Artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet luidt:

"Een lid van de raad mag niet als gemachtigde in geschillen werkzaam zijn ten behoeve van de wederpartij van de gemeente of het gemeentebestuur."

De rechtbank heeft met een uitgebreide motivering geoordeeld dat het geschil tussen Sportvereniging Capelle en het gemeentebestuur moet worden aangemerkt als een geschil in de zin van artikel 15 van de Gemeentewet. De Afdeling is het eens met dit oordeel en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen en verwijst daarnaar.

De rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft in een uitspraak van 23 juni 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:3425 het volgende overwogen (hetgeen de Afdeling overneemt). De commissie wijst erop dat een gemeenteraadslid het algemeen belang dient te behartigen en dat niet mag laten beïnvloeden door persoonlijke belangen. Zodra een raadslid wegens directe of indirecte betrokkenheid bij een onderwerp zich niet uitsluitend inzet voor het algemene belang, dient hij zich van discussie en besluitvorming over dat onderwerp te onthouden. Volgens de commissie is het advies van BING - dat eisers hebben overgelegd - summier en valt daar niet uit af te leiden dat een bezwaarprocedure niet kan worden beschouwd als een geschil als bedoeld in het huidige artikel 15 van de Gemeentewet. [naam medewerker] verwijst naar de wetsgeschiedenis, waarin de term ‘rechtsgedingen’ is verruimd naar ‘geschillen’, zodat ook administratief beroep onder de bepaling valt. Inmiddels is de procedure van administratief beroep echter in veel wetten vervangen door de bezwaarprocedure.

Naar het oordeel van de rechtbank moet de huidige bezwaarschriftenprocedure als een vorm van geschilbeslechting worden aangemerkt. Partijen staan tijdens deze procedure immers in juridische zin tegenover elkaar waarbij een bezwaarmaker het bestuursorgaan probeert te bewegen een andersluidend besluit te nemen, omdat hij het er niet mee eens is. Dat is in essentie een geschil. Dat de omvang van dat geschil een volledige heroverweging van het bestreden besluit betreft, maakt dat niet anders. Die volledige heroverweging zou immers niet plaatsvinden, indien er geen bezwaar was gemaakt omdat er geen geschil bestond. Aan het advies van BING kent de rechtbank niet die waarde toe, die eisers daaraan gehecht wensen te zien.

De rechtbank is ook van oordeel dat eiser in dit geval werkzaam was voor eiseres (de sportvereniging, YS) in de zin van artikel 15, eerste lid, van de Gemeentewet. Dat de werkzaamheden onbezoldigd waren, maakt daarvoor niet uit. Eiser stelt dat hij geen gemachtigde van eiseres was, maar alleen woordvoerder op de hoorzitting. De rechtbank overweegt echter dat dat in feite neerkomt op een machtiging. Een woordvoerder op een hoorzitting kan namens de bezwaarmaker vragen beantwoorden en standpunten innemen. De bezwaarmaker legt daarmee zijn zaak in handen van de woordvoerder. De rechtbank concludeert dat het optreden door een gemeenteraadslid als woordvoerder op een hoorzitting namens een bezwaarmaker in een geschil over een besluit van de burgemeester kwalificeert als een verboden handeling in de zin van artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet.

Ter beoordeling van de rechtbank ligt de vraag of sprake is van een geschil in de zin van artikel 15 van de Gemeentewet en of de commissie terecht toepassing heeft gegeven aan artikel 2:2 van de Awb, door te weigeren om eiser als woordvoerder van eiseres toe te laten op de hoorzitting van 19 september 2019.

De rechtbank heeft kennis genomen van de omstandigheid dat eiser een adviesbureau heeft in met name fiscale aangelegenheden en van de omstandigheid dat de burgemeester voorafgaand aan de hoorzitting was geïnformeerd dat eiser daar zou verschijnen. Deze omstandigheden zijn niet, althans niet van doorslaggevende betekenis voor de te beantwoorden rechtsvraag. Ten slotte zijn de reacties van de burgemeester en de voorzitter in de klachtenprocedure geen stukken die ten grondslag hebben gelegen aan de besluitvorming van de commissie.

Eisers wijzen erop dat van de bevoegdheid van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb op grond van de wetsgeschiedenis slechts in uitzonderlijke gevallen gebruik mag worden gemaakt. De commissie had geen toepassing behoren te geven aan deze bevoegdheid en overigens verwijten eisers de commissie dat zij heeft gehandeld in strijd met artikel 2:2, tweede lid, van de Awb.

De commissie wijst op de uitspraak van ABRvS van 19 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1061), waaruit blijkt dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:2 van de Awb volgt dat aan de bevoegdheid om bijstand of vertegenwoordiging te weigeren door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan het waarborgen van een goed en ordentelijk procesverloop als dwingende reden van algemeen belang ten grondslag ligt. De commissie heeft eiser als woordvoerder geweigerd op grond van artikel 2:2 van de Awb vanwege een goed en ordentelijk procesverloop. Het niet weigeren, maar toelaten van eiser als woordvoerder van de bezwaarmaker, zou er volgens de commissie toe hebben geleid dat het bestreden besluit strijdig zou zijn met een algemeen – en fundamenteel – beginsel van behoorlijk bestuur, namelijk het waarborgen van onpartijdigheid door het bestuursorgaan.

Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS (ABRvS 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2709 en ABRvS 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2886) mag van de in artikel 2:2, eerste lid, van de Awb gegeven bevoegdheid slechts in uitzonderlijke gevallen gebruik worden gemaakt. Er moeten ernstige bezwaren aan de orde zijn. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling kunnen deze bezwaren van uiteenlopende aard zijn. Gezien de aard van deze bevoegdheid dient de rechter vol te toetsen of ernstige bezwaren in de zin van deze bepaling bestaan.

De rechtbank is van oordeel dat een verboden handeling in de zin van artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet kwalificeert als een ernstig bezwaar in de zin van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb. Het is de taak van een bestuursorgaan, en in dit geval van de commissie, om de bezwaarprocedure zo zuiver mogelijk te houden. Het waarborgen van een goed en ordentelijk procesverloop en het voorkomen van verstoorde bestuurlijke verhoudingen binnen de gemeente noopte in dit geval tot weigering van eiser als woordvoerder van eiseres. Verder zijn zowel eiser als eiseres onverwijld in kennis gesteld van de weigering met inachtneming van artikel 2:2, tweede lid, van de Awb.

Terug naar de Afdelingsuitspraak. De Afdeling concludeert dat verder vaststaat dat appellant raadslid is en in dit geschil als gemachtigde optreedt voor Sportvereniging Capelle en dus voor haar werkzaam is. Daarmee is sprake van een gedraging die op grond van artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet verboden is. Daarom mocht de commissie toepassing geven aan artikel 2:2, eerste lid, van de Awb. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in rechte standhoudt.