Initiatieven onder de Omgevingswet: afwijken of wijzigen van het omgevingsplan?

De Omgevingswet treedt op 1 januari 2024 in werking. Op dat moment heeft iedere gemeente een omgevingsplan van rechtswege, bestaande uit een tijdelijk en een nieuw deel. Het nieuwe deel van het omgevingsplan is in eerste instantie leeg, afgezien van eventuele voorbereidingsbesluiten, en zal worden gevuld door regels uit het tijdelijk deel om te zetten naar het nieuwe deel. Het tijdelijk deel bestaat uit (ruimtelijke) regels uit verschillende vervallen instrumenten, zoals bestemmingsplannen en rijksregels over activiteiten (bruidsschat). Daarnaast neemt de gemeente nieuwe regels voor ruimtelijke ontwikkelingen en beleid op in het nieuwe deel. Gemeenten hebben tot eind 2029 de tijd voor de omzetting van het tijdelijke deel naar het nieuwe deel.

Wanneer een initiatief strijdig is met het omgevingsplan, heeft de initiatiefnemer twee keuzes: 1) het aanvragen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (Bopa) of 2) het aanvragen van een wijziging van het omgevingsplan. In deze bijdrage zullen wij beide mogelijkheden kort bespreken.

Buitenplanse omgevingsplanactiviteit (Bopa)

Een Bopa is een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan en waarvoor het bevoegd gezag heeft bepaald dat een vergunning vereist is. Er zijn twee varianten: 1) het betreft een activiteit waarvoor volgens het omgevingsplan een vergunning vereist is, maar dit is volgens de beoordelingsregels niet mogelijk of 2) het betreft een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.

Bij de Bopa is in beginsel de reguliere procedure (titel 4.1 Awb) van toepassing, waarbij een beslistermijn geldt van 8 weken, plus eventueel 6 weken verlenging. In de gevallen dat het gaat om een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving en in de gevallen waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen kunnen hebben, kan het college van B&W ervoor kiezen de uitgebreide (uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb)) van toepassing te verklaren.

Het college van B&W zal bij de aanvraag moeten beoordelen of een initiatief leidt tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Een omgevingsvergunning kan daarnaast alleen verleend worden als wordt voldaan aan de beoordelingsregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Het college van B&W dient het vergunnen van een omgevingsplanactiviteit te motiveren. Gedurende de overgangsfase geldt voor gefaseerde Bopa verlening dat in ieder geval sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties voor zover de activiteit niet in strijd is met een eerder verleende omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit.

Nadat de vergunning bekend is gemaakt kan daartegen binnen 6 weken bezwaar worden gemaakt. Indien iemand het niet eens is met het besluit op bezwaar, kan hij of zij nog in beroep gaan bij de rechtbank. Daarna kan degene die in beroep is gegaan, nog eenmaal in hoger beroep gaan bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

De gemeenteraad kan zichzelf met een raadsbesluit voor bepaalde gevallen van Bopa’s aanwijzen als adviseur. In dat geval is er sprake van een bindend advies en moet het college van B&W het advies in acht nemen. Dit advies moet binnen vier weken worden gegeven, waarbij wordt opgemerkt dat het om een termijn van orde gaat en dit op de praktijk wellicht langer op zich laat wachten.

Wijzigen omgevingsplan

Naast een Bopa kan onder de Omgevingswet een aanvraag tot wijziging van het omgevingsplan worden ingediend. Bij een gewenste wijziging van regels in het tijdelijk deel van het omgevingsplan van rechtswege, zullen alle regels voor de betrokken locatie (ook de regels die op zichzelf niet gewijzigd hoeven te worden) opnieuw vastgesteld moeten worden in het nieuwe deel van het omgevingsplan. In het ontwerp van de Verzamelwet Omgevingswet was opgenomen dat artikel 22.6, tweede lid, van de Omgevingswet, geschrapt zou worden. Dat lid biedt de mogelijkheid om bij Amvb een uitzondering te maken op het eerste lid van dat artikel, dat regelt dat de ruimtelijke regels die onderdeel zijn van het tijdelijk deel van het omgevingsplan voor een locatie alleen allemaal tegelijk kunnen vervallen. In overleg met de VNG is besloten deze bepaling toch te handhaven. Daarnaast kan gebruik gemaakt worden van de zogenaamde “voorrangsbepalingen”. Hiermee worden regels gesteld waarmee in afwijking van de regels uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan, nieuwe bouw- of gebruiksmogelijkheden worden geboden zonder dat alle regels voor de locatie vervallen.

Voor het wijzigen van het nieuwe deel van het omgevingsplan staan geen speciale aanvraagvereisten voor een aanvraag tot wijziging van het omgevingsplan in de Omgevingswet, en de aanvraag zal ook niet via het Digitaal Stelsel Omgevingswet kunnen worden ingediend. De aanvragen worden behandeld middels de uitgebreide procedure, met een beslistermijn van 6 maanden.

De aanvrager dient de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. De gemeente maakt een ontwerpbesluit en legt deze en de bijbehorende stukken 6 weken ter inzage. Binnen deze 6 weken kan iedereen zienswijzen inbrengen en het bevoegd gezag dient hierop bij de motivering van het definitieve besluit in te gaan. Tegen het wijzigen van het omgevingsplan en tegen de schriftelijke weigering om het omgevingsplan te wijzigen staat rechtstreeks beroep open bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bij het nemen van een besluit op de aanvraag tot wijzigen van het omgevingsplan zal de gemeente onder meer beoordelen of het omgevingsplan na wijziging nog steeds een evenwichtige toedeling van functies aan locaties bevat, en of de wijziging strookt met de doelen van de Omgevingswet.

Bopa vs. Omgevingsplanwijziging

Nu wij hebben toegelicht wat de procedures zijn voor de Bopa en een omgevingsplanwijziging, gaan wij kort in op de vraag welk instrument wanneer ingezet kan worden, en wat de voor- en nadelen hierbij zijn.

De procedure voor het aanvragen van een Bopa is eenvoudiger en sneller dan de aanvraag voor het wijzigen van het omgevingsplan. Immers, bij de Bopa geldt in principe de reguliere procedure en bij een omgevingsplanwijziging de uitgebreide procedure.

De Bopa kan echter niet worden ingezet voor elk initiatief. Voor een Bopa is namelijk een concreet en afgebakend project vereist, waarmee eenmalig kan worden afgeweken van het omgevingsplan. Een Bopa kan dus niet worden gebruikt voor toekomstige, nog niet geconcretiseerde, (bouw)plannen. Hoewel initiatiefnemers in de praktijk vanwege de eenvoudigere procedure sneller gebruik zullen willen maken van de Bopa, zal het daarom toch verstandig zijn om na te gaan of in plaats daarvan een omgevingsplanwijziging vereist is.