Tijdelijke achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam is niet toegestaan

In dit arrest worden de volgende prejudiciële vragen gezamenlijk beantwoord:

Dient artikel 4 van richtlijn [2000/60] aldus te worden uitgelegd dat de lidstaten, bij het verlenen van toestemming voor een programma of project, op grond van dit artikel geen rekening hoeven te houden met de tijdelijke effecten daarvan die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen voor de toestand van het oppervlaktewater hebben?

Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, aan welke voorwaarden in de zin van artikel 4 van [deze] richtlijn, en met name de leden 6 en 7 van dit artikel, moeten deze programma’s en projecten dan voldoen?”

Het Hof overweegt o.a.: “Zowel de genoemde doelstellingen en beginselen als de uiteindelijke doelstelling van richtlijn 2000/60, die erin bestaat om ten minste een „goede toestand” van alle oppervlaktewateren in de Unie te bereiken en te handhaven, (…) bevestigen op hun beurt de uitlegging dat, onder voorbehoud van de toepassing van artikel 4, leden 6 en 7, van die richtlijn en onverminderd lid 8 van dat artikel, iedere achteruitgang van de toestand van een waterlichaam moet worden voorkomen, ook al gaat het slechts om een tijdelijke achteruitgang van korte duur, gelet op de schadelijke gevolgen die daaruit kunnen voortvloeien voor het milieu of de gezondheid van de mens.”

“Gelet op een en ander moet op de twee gestelde vragen worden geantwoord dat artikel 4 van richtlijn 2000/60 aldus moet worden uitgelegd dat het de lidstaten niet toestaat om bij de beoordeling of een programma of een project verenigbaar is met de doelstelling om te voorkomen dat de waterkwaliteit achteruitgaat, tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen voor het water hebben buiten beschouwing te laten, behalve indien het duidelijk is dat dergelijke effecten naar hun aard slechts een geringe impact hebben op de toestand van de betrokken waterlichamen en niet kunnen leiden tot „achteruitgang” daarvan in de zin van die bepaling. Wanneer de bevoegde nationale autoriteiten tijdens de procedure tot goedkeuring van een programma of een project vaststellen dat het een dergelijke achteruitgang kan teweegbrengen, kan dat programma of dat project slechts worden goedgekeurd indien aan de voorwaarden van artikel 4, lid 7, van die richtlijn is voldaan, ook al is die achteruitgang van louter tijdelijke aard.”

KRW

Het genoemde artikel 4 lid 7 Krw ziet op het niet behoeven te halen van een aantal KRW doelstellingen indien sprake is van ‘nieuwe veranderingen van fysische kenmerken oppervlaktewaterlichaam of wijzigingen in de stand (peil) van grondwaterlichamen’. Het betreft de volgende doelstellingen: goede grondwatertoestand, goede ecologische toestand (GET), goed ecologisch potentieel (GEP), of het niet voorkomen van achteruitgang van de toestand van een oppervlakte- of grondwaterlichaam.

Artikel 4 van de Krw bepaalt dat bij de tenuitvoerlegging van het in het stroomgebiedsbeheerplan omschreven maatregelenprogramma voor oppervlaktewateren lidstaten de nodige maatregelen ten uitvoer leggen ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktelichamen, onder voorbehoud van de toepassing van de leden 6 en 7 en onverminderd lid 8.

Casus Frankrijk

In het Franse recht is bepaald dat voor elk stroomgebied of elke groep van stroomgebieden is voorzien in een of meer masterplannen voor waterinrichting en -beheer, waarin (kort gezegd) de doelstellingen inzake de waterkwaliteit en de waterhoeveelheid die door de masterplannen voor waterinrichting en -beheer worden vastgesteld, zijn voor oppervlaktewateren, met uitzondering van kunstmatige of ingevolge menselijke activiteiten sterk veranderde waterlichamen: een goede ecologische en chemische toestand (…) en het voorkomen van achteruitgang van de waterkwaliteit. De programma’s en administratieve besluiten op het gebied van water moeten verenigbaar zijn of moeten verenigbaar worden gemaakt met de bepalingen van de masterplannen voor waterinrichting en -beheer.

In dit arrest stond een wijziging van Franse regelgeving centraal waarin was bepaald dat “bij de beoordeling of op het gebied van waterbeleid vastgestelde programma’s en administratieve besluiten verenigbaar zijn met de doelstelling om achteruitgang van de waterkwaliteit te voorkomen, „tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben buiten beschouwing worden gelaten”.”

In Nederland

In Nederland is het verbod op achteruitgang van de toestand van oppervlaktewaterlichamen die in verband met de uitvoering van de verplichtingen van de Kaderrichtlijn Water zijn aangewezen geïmplementeerd in artikel 5.2b lid 4 Wet milieubeheer (Wm). De toestand van het aangetaste waterlichaam mag niet verder verslechteren. In het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water (Bkmw 2009) is deze verplichting nader uitgewerkt. De toestand van het waterlichaam mag niet achteruitgaan overeenkomstig artikel 16 Bkmw 2009. Het vereiste van geen achteruitgang heeft betrekking op een verslechtering van de toestandsklasse voor een kwaliteitselement van de watertoestand. Er moet naar de afzonderlijke kwaliteitselementen worden gekeken en in de slechtste toestandsklasse mag geen verdere verslechtering van een kwaliteitselement optreden. (Dit komt overeen met de uitleg van het Hof in het Wezer arrest; HvJEU 1 juli 2015, ECLI:EU:C:2015:433). Een uitzondering voor tijdelijke achteruitgang kent Nederland niet. Let wel, ook zonder wettelijke bepaling op dit punt is voor Nederland van belang dat bij de verlening van een toestemming (bijvoorbeeld vergunning) tijdelijke effecten dus niet terzijde geschoven mogen worden bij de beoordeling van de waterkwaliteit en de vraag of de toestemming verleend kan worden. Duidelijk wordt maar weer dat de vereisten uit de Krw strikt worden uitgelegd.

Conclusie

In het arrest van 5 mei 2022 is door het Hof van Justitie bepaald dat de verplichting voor lidstaten om goedkeuring te weigeren voor programma’s of projecten die een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam teweeg kunnen brengen ook geldt in geval van een (slechts) tijdelijke achteruitgang.

Hoewel de deadline van 2027 een andere verplichting betreft, benadrukt dit arrest naar mijn idee wel het belang van het tijdig behalen van de Krw doelen. Veel waterlichamen in Nederland voldoen in 2027 (deadline!) naar verwachting nog niet aan de gestelde doelen uit de Krw. De Krw biedt lidstaten maar een beperkte mogelijkheid na 2027 de doelen van de Krw te verlagen om zo nog niet te hoeven voldoen aan de doelstellingen uit de Krw. Het verlagen van de Krw-doelen kan alleen onder strenge voorwaarden. Die vereisten zullen naar verwachting door het Hof eveneens strikt en beperkt uitgelegd worden.