Didam II-arrest

De Hoge Raad heeft in het Didam II-arrest van 15 november 2024 (ECLI:NL:HR:2024:1661) de gevolgen van het niet naleven van de regels uit het eerdere Didam-arrest van 26 november 2021 (het Didam I-arrest, ECLI:NL:HR:2021:1778) verduidelijkt. Het Didam II-arrest beantwoordt prangende vragen die in de praktijk waren gerezen over de temporele werking en rechtsgevolgen van de Didam-regels.
Didam I: de uitgangspunten
In het Didam I-arrest formuleerde de Hoge Raad enkele regels voor het geval een overheidslichaam bij een privaatrechtelijke overeenkomst een hem toebehorende onroerende zaak verkoopt. De Hoge Raad overwoog kort gezegd dat uit het gelijkheidsbeginsel voortvloeit dat een overheidslichaam:
1.         ruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar de onroerende zaak;
2.         objectieve, toetsbare en redelijke criteria moet opstellen op basis waarvan de koper wordt geselecteerd;
3.         een passende mate van openbaarheid moet verzekeren; en
4.         een uitzondering geldt als er maar één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop.
Deze regels zijn volgens de Hoge Raad gebaseerd op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en artikel 3:14 BW. Op grond van artikel 3:14 BW mogen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ook bij privaatrechtelijk handelen niet worden geschonden door een overheid.
Temporele werking: Didam-regels gelden ook retroactief
De Hoge Raad oordeelt in het Didam II-arrest dat de Didam-regels ook van toepassing zijn op handelingen van een overheidslichaam die hebben plaatsgevonden voorafgaand aan het Didam I-arrest. De Hoge Raad overweegt dat de Didam-regels zijn gebaseerd op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en dat er, gelet op de aard en achtergrond van die regels, geen aanleiding bestaat voor een beperking van de temporele reikwijdte. Dit betekent onder andere dat overheden zich niet kunnen verweren met het argument dat zij vóór het Didam I-arrest niet gebonden waren aan deze regels.
Gevolgen van niet-naleving: geen nietigheid of vernietigbaarheid, mogelijk schadevergoeding of verbod tot levering
De Hoge Raad oordeelt verder in het Didam II-arrest dat het niet naleven van Didam-regels geen strijd oplevert met een dwingende wetsbepaling als bedoeld in artikel 3:40 lid 2 BW. De Hoge Raad stelt expliciet dat een koopovereenkomst die in strijd met de Didam-regels is gesloten, niet om die reden nietig of vernietigbaar is. Dit oordeel sluit aan bij de conclusie van advocaat-generaal Snijders, die had geadviseerd dat nietigheid of vernietiging niet aan de orde is en de sanctie op de niet-naleving van de Didam-regels alleen te zoeken is in een vordering uit onrechtmatige daad (zie ook ons blogbericht over de conclusie van de AG). Ook de Hoge Raad verbindt deze sanctie aan de niet-naleving van de Didam-regels.
Hoewel de overeenkomst die in strijd met Didam is gesloten geldig blijft, handelt het overheidslichaam in beginsel onrechtmatig jegens gegadigden die ten onrechte geen gelijke kans hebben gekregen. Op die grond kan het overheidslichaam schadeplichtig zijn ten opzichte van deze gegadigden.
Overigens is denkbaar dat veel schadevergoedingsvorderingen van vóór Didam I inmiddels zijn verjaard, aangezien dergelijke vorderingen verjaren door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de benadeelde zowel met de schade als met de daarvoor aansprakelijke persoon bekend is geworden (artikel 3:310 lid 1 BW). Het verjaringsvraagstuk komt in het Didam II-arrest evenwel niet aan de orde.
Daarnaast kan – zolang er geen overeenkomst is gesloten die het overheidslichaam verplicht tot levering of zolang de levering nog niet heeft plaatsgevonden – onder omstandigheden een gebodsactie worden ingesteld om het overheidslichaam te verbieden tot verkoop of levering over te gaan.
Verscherping regel bij één serieuze gegadigde
Een belangrijk punt waarop het Didam II-arrest afwijkt van de conclusie van advocaat-generaal Snijders betreft de situatie waarin slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt. De A-G concludeerde dat, als er goede reden bestaat om met een bepaalde gegadigde in zee te gaan, er geen mededingingsruimte hoeft te worden geboden. Dit zou betekenen dat er evenmin grond bestaat voor transparantie, en het overheidslichaam zijn voornemen tot verkoop dus ook niet voorafgaand aan de verkoop hoeft te publiceren. De reden waarom bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs kan worden aangenomen, dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt zou het overheidslichaam dan achterwege mogen laten.
De Hoge Raad neemt die benadering niet over. De Hoge Raad benadrukt dat het overheidslichaam – óók als slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop – dit voornemen tijdig voorafgaand aan de verkoop dient te publiceren. Het overheidslichaam dient te motiveren op basis van welke objectieve, toetsbare en redelijke criteria zij tot de conclusie is gekomen dat de potentiële gegadigde als enige serieuze gegadigde kwalificeert. Deze regel strekt ertoe een gegadigde die meent volgens de gestelde criteria in aanmerking te komen voor aankoop, of die meent dat de criteria niet aan de daaraan te stellen eisen voldoen, alsnog de mogelijkheid te bieden op een gelijke kans bij aankoop van de onroerende zaak.
Beleidsruimte blijft behouden
Belangrijk is dat de Hoge Raad in het Didam II-arrest benadrukt dat de Didam-regels de ruimte die een overheidslichaam heeft om ontwikkelingsplannen en ruimtelijke plannen vast te stellen onverlet laten. Ook in dat geval moet het overheidslichaam zich echter houden aan de publicatie- en motiveringsverplichtingen, die volgen uit het Didam-arrest.
De Hoge Raad stelt verder dat de Didam-regels niet dwingen tot een veiling of tot verkoop aan de hoogste bieder. Aan welke gegadigde een onroerende zaak zal mogen worden verkocht is afhankelijk van de door het overheidslichaam, met inachtneming van de hem toekomende beleidsruimte, te stellen objectieve, toetsbare en redelijke criteria. De Didam-regels bieden ruimte om deze criteria in een beleidsregeling op te nemen.
Alle privaatrechtelijke rechtshandelingen?
De aanbeveling van A-G Snijders om verduidelijking te bieden over de vraag of de Didamregels ook gelden bij andere rechtshandelingen dan de verkoop van onroerende zaken, wordt door de Hoge Raad niet opgevolgd, zodat deze vraag nog in de rechtspraak beantwoord zal moeten worden.
Conclusie
Met het Didam II-arrest heeft de Hoge Raad de toepassing van de Didam-regels in belangrijke mate verduidelijkt. Het arrest bevestigt dat de regels retroactief werken, maar biedt tegelijkertijd rechtszekerheid door te bevestigen dat overeenkomsten in strijd met die regels niet nietig of vernietigbaar zijn. Wel kunnen overheden aansprakelijk zijn voor schade in verband met het niet naleven van de Didam-regels en moeten zij ook bij één serieuze gegadigde voldoen aan publicatie- en motiveringsverplichtingen.