Vijfde Didam Update

Het is inmiddels driekwart jaar geleden dat het Didam II-arrest werd gewezen en de Hoge Raad onder andere duidelijkheid verschafte over de rechtsgevolgen van overeenkomsten die in strijd met de Didam-regels tot stand zijn gekomen. Los daarvan blijven nieuwe uitspraken de betekenis van de Didam-arresten voor de praktijk verder verduidelijken. Deze update biedt een beknopte bespreking van de belangrijkste uitspraken van de afgelopen twee jaar.

1. Rechtbank Rotterdam van 7 september 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:8254)

Verkoop aan aangrenzend perceeleigenaar op basis van gemeentelijk snippergroenbeleid ter voorkoming van versnippering en verrommeling toegestaan

De gemeente Gorinchem wilde een perceel gemeentegrond van 55 m2 verkopen aan de eigenaar van een aangrenzend perceel. De gemeente had haar voornemen tot onderhandse verkoop gepubliceerd. In de publicatie motiveerde de gemeente dat deze eigenaar redelijkerwijs de enige serieuze gegadigde was omdat verkoop aan hem zou leiden tot samenvoeging met aangrenzende percelen. Dit zou versnippering en verrommeling van de openbare ruimte voorkomen. Eisers meenden dat dit een gelegenheidsargument was, dat het criterium niet redelijk was en dat de gemeente een openbare selectieprocedure diende te houden in overeenstemming met het Didam-arrest.

De voorzieningenrechter oordeelt dat de gemeente een beroep kon doen op de uitzondering voor situaties waarin slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt. De gemeente heeft beleidsruimte bij het opstellen van de criteria aan de hand waarvan de kring van gegadigden wordt bepaald. De gemeente heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat zij bij de herinrichting van de algemene ruimte het voorkomen van versnippering en verrommeling nastreeft. Uit het voornemen tot onderhandse verkoop blijkt dat de gemeente zich heeft laten leiden door haar beleid. Dat beleid bepaalt dat restpercelen worden verkocht aan eigenaren van aangrenzende percelen. Dit criterium is voldoende objectief, toetsbaar en redelijk.

2. Rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 oktober 2023 (ECLI:NL:RBZWB:2023:7207)

Didam-regels ook van toepassing op verkoop van aandelen; niet beperkt tot verkoop van onroerende zaken

De gemeenten Vlissingen en Sluis hielden gezamenlijk alle aandelen in Holding Zeeuwse Visveilingen B.V. (HZV), en voerden gesprekken met eiser en een bedrijf (‘Urk’) over de verkoop van de aandelen van HZV. De gemeenten hadden als doel de visveilingactiviteiten te privatiseren én in Vlissingen te behouden. De gemeenten braken de onderhandelingen met eiser af en publiceerden het voornemen tot verkoop van de aandelen van HZV aan Urk. De gemeenten stelden dat eiser, anders dan Urk, geen of onvoldoende garanties kon of wilde verstrekken ten aanzien van het behoud van een visveiling in Vlissingen. Eiser was het hier niet mee eens en vorderde dat de gemeenten alsnog een openbare selectieprocedure zouden organiseren.

De voorzieningenrechter oordeelt dat het Didam-arrest ook van toepassing is op de verkoop van aandelen door overheidslichamen, omdat het gaat om verkoop van een schaars goed waarop de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing zijn. De gemeenten hadden redelijkerwijs niet mogen aannemen dat bij voorbaat vaststond dat eiser geen serieuze gegadigde meer was voor de koop van de aandelen. De rechtbank overweegt dat de gemeenten – gelet op de eerdere voorstellen die eiser had gedaan – eiser hadden moeten vragen naar een concreet bod mét behoud van de visveiling in Vlissingen. De gemeenten hebben ten onrechte dit nagelaten. Door geen selectieprocedure als bedoeld in het Didam-arrest te doorlopen hebben de gemeenten onrechtmatig gehandeld ten opzichte van eiser.

3. Rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 november 2023 (ECLI:NL:RBZWB:2023:8185)

Didam-regels niet van toepassing ingeval van quasi-inbesteden als bedoeld in de Aanbestedingswet 2012

Eiser bood in opdracht van gemeente Breda jeugdgezondheidszorg aan kinderen van 0-4 jaar. Vervolgens besloot de gemeente dat de GGD vanaf 1 januari 2024 de jeugdgezondheidszorg voor kinderen en jongeren van 0-18 jaar binnen de gemeente Breda zou uitvoeren. Dit besluit tot quasi-inbesteden als bedoeld in artikel 2.24b Aanbestedingswet 2012 had tot gevolg dat eiser vanaf 2024 geen jeugdgezondheidszorg meer zou uitvoeren binnen de gemeente Breda. Eiser meende dat dit besluit tot quasi-inbesteden onrechtmatig was.

De voorzieningenrechter oordeelt dat het Didam-arrest niet van toepassing is op de quasi-inbestedingsbeslissing. De Hoge Raad heeft dit arrest gewezen in de context van verkoop van onroerende zaken waarvan overheden eigenaar zijn. Het aanbestedingsrecht bevat regels voor het verlenen van opdrachten door een overheid. Het Didam-arrest heeft niet de strekking de toepassing van de regels van het aanbestedingsrecht te beperken. Inbesteding is geregeld in het aanbestedingsrecht, zodat het in het Didam-arrest geformuleerde gelijkheidsbeginsel hiervoor geen betekenis heeft. De voorzieningenrechter overweegt nog dat de keuze voor quasi-inbesteding ertoe leidt dat geen enkele marktpartij in de gelegenheid wordt gesteld mee te dingen naar een opdracht, en dat het gelijkheidsbeginsel in die zin niet wordt geschonden.

4. Rechtbank Noord-Nederland van 31 januari 2024 (ECLI:NL:RBNNE:2024:195)

Onder omstandigheden kan het vertrouwensbeginsel prevaleren boven het gelijkheidsbeginsel uit het Didam-arrest

Eiser exploiteerde tot 2019 een Albert Heijn in Zuidlaren en wilde deze supermarkt permanent verplaatsen naar het Prins Bernhardhoeve-terrein (PBH-terrein). Eerst gaf de gemeente eiser slechts een omgevingsvergunning voor een tijdelijke vestiging, omdat zij niet alle gronden op het PBH-terrein in eigendom had. De gemeente had laten weten dat zij een ‘structurele oplossing’ wilde faciliteren en dat een definitieve supermarkt wenselijk was. Toen de gemeente in 2018 alle gronden op het PBH-terrein kocht, gaf de gemeente te kennen door te gaan op het ‘ingezette spoor’ van een permanente supermarkt. In 2023 koos de gemeente echter voor een ander plan. Eiser stelde dat de gemeente hiermee het vertrouwensbeginsel heeft geschonden.

De voorzieningenrechter oordeelt dat de mededeling van de gemeente, dat zij zou voortbouwen op het ingezette spoor, een uitdrukkelijke toezegging inhield dat de gemeente (ook) civielrechtelijk zou meewerken aan een permanente vestiging van de Albert Heijn. Het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel is daarom terecht. Daar staat tegenover dat de gemeente op grond van het Didam-arrest het gelijkheidsbeginsel in acht moet nemen. De voorzieningenrechter maakt vervolgens een belangenafweging en oordeelt dat het belang van de gemeente niet opweegt tegen de belangen van eiser (waaronder het lokale draagvlak voor de Albert Heijn en de onhaalbaarheid van terugkeer naar de oude locatie).

5. Rechtbank Noord-Nederland van 3 september 2024 (ECLI:NL:RBNNE:2024:3440)

Verkoop aan aangrenzende perceeleigenaar voor uitbreiding van bedrijfsactiviteiten als enige serieuze gegadigde onder omstandigheden niet redelijk

HDL was eigenaar van het Natura 2000-gebied ‘Drouwenerzand’. In een ecologische verbinding met het Drouwenerzand lag een perceel van de gemeente Aa en Hunze met de bestemming ‘natuur’. Ten zuiden van het perceel bevond zich een camping. De gemeente maakte op enig moment bekend dat zij een gedeelte van het perceel wilde verkopen voor uitbreiding van de camping. Volgens de gemeente was de camping de enige serieuze gegadigde, omdat de (i) de voorgenomen verkoop aansloot bij de gemeentelijke Strategienota; (ii) het perceel van de beoogde koper (de camping) aangrenzend aan het perceel lag; en (iii) het perceel enkel ten behoeve van de uitbreiding van een bestaande camping mocht worden gebruikt. HDL vorderde een verbod tot verkoop aan derden (waaronder de camping), anders dan na het doorlopen van een openbare selectieprocedure.

De voorzieningenrechter oordeelt dat de motivering van de gemeente niet voldoet aan de uitzondering op de verplichting tot het doorlopen van een openbare selectieprocedure. Op voorhand staat vast dat de camping als enige aan alle drie de criteria (vooral het tweede criterium) kan voldoen. Er bevinden zich simpelweg geen andere campings aangrenzend aan het perceel, zodat het perceel alleen aan de camping kan worden verkocht. Andere campingeigenaren die mogelijk ook belangstelling zouden kunnen hebben worden hierdoor bij voorbaat uitgesloten, hetgeen niet redelijk is. Daaraan doet niet af dat de gemeente in beginsel beleidsruimte heeft bij het bepalen van selectiecriteria en dat zij haar grondposities mag inzetten om beleidsdoelstellingen te realiseren.

De voorzieningenrechter oordeelt verder dat HDL geen (voldoende) belang heeft bij haar vorderingen. De gemeente wil de bestemming van het perceel namelijk wijzigen in ‘recreatie’ en alleen in dat geval verkopen, terwijl HDL het perceel met geen ander doel dan de huidige bestemming – natuur – wil kopen. Om die reden kan HDL niet als gegadigde worden aangemerkt.

6. Rechtbank Gelderland van 12 november 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:7902)

Verkoop gemeentegrond aan Liander als enige serieuze gegadigde toegestaan, mede in het licht van de problematiek van netcongestie in Nederland

De gemeente, als eigenaar van een groenstrook naast de woning van eiser, wilde 30 m² van deze strook verkopen aan Liander, voor de bouw van een transformatorstation. Eiser verzocht de gemeente om zelf een groter deel van de groenstrook te kopen voor tuinuitbreiding. De gemeente wees dit verzoek af. Volgens de gemeente was Liander de enige serieuze gegadigde, vanwege het algemeen belang bij de nutsvoorziening en de noodzakelijke verzwaring van het elektriciteitsnet. Eiser startte een kort geding en eiste dat de gemeente een openbare selectieprocedure zou organiseren.

De voorzieningenrechter oordeelt dat het gelijkheidsbeginsel niet is geschonden. De Gemeente was nooit voornemens dit deel van de groenstrook te verkopen aan een particuliere aanwonende. Dat eerder in de buurt snippergroen is verkocht, geeft eiser geen recht op aankoop. Daarnaast wil de gemeente met de verkoop aan Liander het algemeen belang dienen, namelijk het tegengaan van overbelasting van het elektriciteitsnet. Hierbij speelt mee dat Liander een overheidsbedrijf is dat wettelijke taken uitvoert. Eiser en Liander zijn daarom geen gelijke gevallen, waardoor de gemeente geen mededingingsruimte hoeft te bieden aan eiser. Daarnaast staat vast dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria – de noodzakelijke uitbreiding van de nutsvoorzieningen – Liander als enige serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop.

7. Rechtbank Noord-Nederland van 2 april 2025 (ECLI:NL:RBNNE:2025:1214)

Niet iedere persoon of partij die beweert belang te hebben bij een perceel heeft recht op schadevergoeding; concrete interesse in aankoop perceel dient te worden onderbouwd

De gemeente Veendam maakte het voornemen bekend een perceel te verkopen aan [koper]. Naar het oordeel van de gemeente was [koper] de enige serieuze gegadigde, omdat het perceel al jarenlang aan deze partij was verhuurd. Eiser maakte daartegen bezwaar, omdat door de verkoop “ondergetekende en andere Veendammers worden buitengesloten.” Nadien bleek dat de koopovereenkomst met [koper] al was gesloten vóór bekendmaking van het voornemen het perceel te verkopen. Eiser vorderde onder andere een verklaring voor recht (i) dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door de percelen exclusief aan [koper] te verkopen en door hierover onvoldoende transparant te zijn en (ii) dat gemeente aansprakelijk is voor de door eiser geleden schade.

De rechtbank oordeelt dat vaststaat dat de Didam-criteria niet gevolgd zijn, omdat bekendmaking van het voornemen tot verkoop plaats vond nadat de koopovereenkomst gesloten was. De rechtbank oordeelt dat de enkele schending van de Didam-criteria niet betekent dat de gemeente aansprakelijk is tegenover iedereen die beweert belang te hebben gehad bij de percelen. Aansprakelijkheid bestaat alleen tegenover partijen die daadwerkelijk als potentiële gegadigden kunnen worden beschouwd. De gemeente betwist dat eiser als potentiële gegadigde was te beschouwen, omdat eiser had aangegeven op zoek te zijn naar een loods voor hobbymatig gebruik. De rechtbank gaat hierin mee en overweegt dat eiser in algemene bewoordingen bezwaar heeft gemaakt en geen concrete plannen of financiële onderbouwing heeft gegeven.

8. Rechtbank Gelderland van 23 april 2025 (ECLI:NL:RBGEL:2025:3181)

Gemeente dient voorkeursrecht van koop te eerbiedigen, ondanks dat overeenkomst in strijd met Didam is aangegaan

De gemeente West Betuwe sloot in 2014 een koopovereenkomst, waarin was opgenomen dat de gemeente bij verkoop van bepaalde percelen deze eerst aan [koper] zou moeten aanbieden. Bij latere plannen voor vervreemding van die percelen weigerde de gemeente aanvankelijk uitvoering te geven aan deze verplichting, omdat dit in strijd zou zijn met de Didam-regels. Naar aanleiding van het Didam II-arrest bood de gemeente de percelen alsnog aan [koper] te koop aan. [Koper] vorderde schadevergoeding wegens vertraging, onder andere als gevolg van gestegen grondprijzen en toegenomen bouwkosten.

De rechtbank oordeelt dat de koopovereenkomst tussen de gemeente en [koper] rechtsgeldig is, ook al is deze gesloten in strijd met het Didam I-arrest omdat geen openbare selectieprocedure heeft plaatsgevonden. Omdat de koopovereenkomst rechtsgeldig is, had de gemeente de percelen aan [koper] moeten aanbieden. Door dit enige tijd niet te doen, heeft de gemeente haar contractuele verplichtingen geschonden. Het feit dat de percelen later alsnog te koop zijn aangeboden, neemt die tekortkoming in de tussenliggende periode niet weg. De gemeente wordt veroordeeld tot schadevergoeding vanwege de niet-tijdige nakoming.

9. Rechtbank Noord-Nederland van 29 april 2025 (ECLI:NL:RBNNE:2025:1582)

Een voorkeursrecht van koop leidt ertoe dat er slechts één serieuze gegadigde is; geen onredelijk criterium

De gemeente Tytsjerksteradiel verhuurde sinds 2001 een bedrijfspand aan [huurder]. De toenmalige huurovereenkomst bevatte een recht van eerste koop ten behoeve van [huurder]. De huidige huurovereenkomst bevestigt dit recht. [Huurder] oefende het recht van eerste koop uit, waarop partijen een koopovereenkomst sloten. De gemeente publiceerde het voornemen tot verkoop op 5 maart 2025 en stelde dat [huurder] redelijkerwijs de enige serieuze gegadigde was. Een derde partij, een vastgoedontwikkelaar, stelde dat zij ook in aanmerking zou moeten komen en dat de gemeente ten onrechte geen openbare selectieprocedure had doorlopen.

De voorzieningenrechter oordeelt dat de gemeente de Didam-regels niet heeft geschonden. De gemeente heeft voldoende duidelijk, logisch en begrijpelijk geformuleerd waarom zij vindt dat [huurder] de enige serieuze gegadigde is. [Huurder] mag erop vertrouwen dat de gemeente het recht van eerste koop in de huurovereenkomst, waarvan niet is gebleken dat de gemeente daarmee heeft beoogd de Didam-regels te omzeilen, nakomt. Voor zover het vertrouwensbeginsel al zou botsen met het gelijkheidsbeginsel, dient een belangenafweging plaats te vinden, die in het voordeel van [huurder] zou uitvallen. [Huurder] is al jarenlang huurder, heeft investeringen in het gehuurde gedaan en exploiteert er een goed lopende onderneming, terwijl de vastgoedontwikkelaar het gehuurde als beleggingsobject wil.

10. Rechtbank Limburg van 21 mei 2025 (ECLI:NL:RBLIM:2025:4909)

Planvorming kent hoge mate van beleidsvrijheid; Didam-regels in beginsel niet van toepassing

De gemeente Roermond ontwikkelde plannen voor de herinrichting van de Roerdelta in Roermond, waaronder de stadshaven. Steelhaven, al decennialang exploitant in het gebied, werd niet bij de planvorming betrokken, terwijl de gemeente wel met andere exploitanten in overleg was. Steelhaven begreep dat de Gemeente een aanbesteding zou voorbereiden en vorderde onder meer staking van de lopende aanbesteding en gelijke betrokkenheid bij de verdere planvorming.

De voorzieningenrechter verwijst naar de overweging in het Didam II-arrest dat overheidslichamen in de planvormingsfase een ruime mate van beleidsvrijheid hebben om hun ontwikkelingsplannen en ruimtelijke plannen vast te stellen. In deze fase zijn de Didam-regels nog niet van toepassing, omdat er nog geen sprake is van de uitgifte van schaarse rechten. Dat de gemeente in deze fase met andere exploitanten overlegt in het kader van het verzamelen van informatie en het consulteren van de markt, is op zichzelf niet onrechtmatig. Alleen als zou blijken dat alle Didam-criteria daardoor volledig zijn toegespitst op één partij, zou dit anders kunnen zijn.

11. Rechtbank Overijssel van 20 januari 2025 (ECLI:NL:RBOVE:2025:240)

Verkoop van gemeente aan door de gemeente opgerichte fiscale beleggingsinstelling valt niet onder bereik van Didam-arrest

Eisers woonden op het Kampereiland in Kampen. De gemeente verkocht deze grond aan een door de gemeente opgerichte fiscale beleggingsinstelling, waar de gemeente voor 100% aandeelhouder van was. Om fiscale reden kwamen de gemeente en gedaagde overeen de gronden weer (terug) over te dragen aan de gemeente. Eisers verzetten zich tegen de overdracht. Eisers vorderden dat zij ten onrechte niet als serieuze gegadigde waren aangemerkt voor de aankoop van de grond.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat de regels die zijn neergelegd in het Didam-arrest niet voor gedaagde gelden, aangezien gedaagde geen overheidslichaam is, maar een privaatrechtelijke rechtspersoon. De vennootschap voert grondbeleid van de gemeente Kampen uit. De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat gedaagde niet met openbaar gezag bekleed is en ook geen bestuursorgaan is, waardoor de algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet van toepassing zijn. De voorzieningenrechter oordeelt verder dat de Didam-regels niet gelden voor de transactie, waar het in deze zaak over gaat. Niet alleen is er een nauwe band tussen de gemeente Kampen en gedaagde in vennootschapsrechtelijke zin, maar ook wat de bedrijfsvoering van gedaagde betreft. De transactie wijkt in die zin in sterke mate af van de transactie waarover de Hoge Raad zich gebogen heeft.

12. Rechtbank Amsterdam van 18 juni 2025 ((nog) niet gepubliceerd)

Erfpachtuitgifte op grond van aanwijsrecht in aanbestede overeenkomst voldoet aan Didam-criteria

In 2013 gunde de gemeente Amsterdam na een Europese aanbesteding de herontwikkeling van een bedrijventerrein voor voedselgroothandel aan Marktkwartier. In 2025 publiceerde de gemeente haar voornemen tot uitgifte van percelen in erfpacht, op een aanwijzing aan of door Marktkwartier. De gemeente lichtte toe dat dit voornemen voortvloeit uit de overeenkomst tussen Marktkwartier en de gemeente. Eisers vorderden – kort gezegd – dat het de gemeente wordt verboden over te gaan tot een dergelijke uitgifte.

De rechtbank overweegt dat de Didam-criteria niet beperkt zijn tot verkoop van onroerende zaken maar ook gelden als de overheid gronden in erfpacht uitgeeft, onroerend goed verhuurt of grond ruilt. In dit geval is echter geen sprake van strijd met de Didam-criteria omdat de herontwikkeling openbaar is aanbesteed en is gegund aan Marktkwartier. Een van de contractsbepalingen ziet op de mogelijkheid van uitgifte van erfpachtrechten door de gemeente aan een door Marktkwartier aan te wijzen partij, welke partij zowel een derde als Marktkwartier zelf kan zijn. Marktkwartier won met de aanbestedingsprocedure dus niet alleen de concessie maar ook het aanwijsrecht. Nu de erfpachtuitgifte plaatsvindt op basis van dit aanwijsrecht, voldoet de erfpachtuitgifte aan de Didam-criteria.

Dit is een blog in de ‘FAQ’-serie over het Didam-arrest. Andere blogberichten in deze serie zijn hier, hier, hier, hier en hier te vinden.