Uitspraak toetsingskader omgevingsvergunning milieuneutrale/milieuvriendelijke wijziging

Verweerder kan op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 1° en sub 2°, van de Wabo, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts verlenen indien de activiteit (1) niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en (2) met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking (binnenplanse afwijkingsbevoegdheid) of (3) in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen (buitenplanse afwijkingsbevoegdheid).

De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1° en onder 2°, van de Wabo behoort tot de bevoegdheden van verweerder, waarbij deze beleidsruimte heeft. De rechtbank moet die beleidsruimte respecteren en beoordeelt dus niet of de keuze die verweerder hierbij maakt juist is, maar toetst wel of verweerder die keuze zorgvuldig voorbereid en goed gemotiveerd heeft en of die keuze niet onevenredig uitpakt voor eiser.

De aangevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit ‘veranderen van de inrichting’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo wordt op grond van artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo verleend indien wordt voldaan aan de in artikel 3.10, derde lid, van de Wabo gestelde voorwaarden. Als aan die voorwaarden is voldaan, is verweerder op grond van artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo dus verplicht de gevraagde vergunning te verlenen (ABRvS 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4060). Artikel 3.10, derde lid, van de Wabo ziet voor zover hier van toepassing op een verandering van een inrichting of de werking daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend. Dat sprake is van een verandering van de inrichting en de activiteiten wijzigen, is immers een gegeven; anders zou in het geheel geen vergunning nodig zijn.

In de uitspraak wordt concreet getoetst of in casu sprake is van een milieuneutrale wijziging (en dan vooral op het gebied van het aspect geluid).

Milieuneutrale verandering

Verweerder stelt volgens eiser ten onrechte dat het bedrijf wat betreft het mogen produceren van geluid bestaande, vergunde rechten heeft die niet ingeperkt kunnen worden. Dergelijke rechten kunnen volgens eiser niet ontleend worden aan de vergunde grenswaarden in 1995, nu volgens eiser alleen de destijds vergunde activiteiten maatgevend zijn en niet het veroorzaken van een bepaalde geluidbelasting.

De rechtbank overweegt hierover als volgt.

Als aan de drie voorwaarden van artikel 3.10, derde lid, van de Wabo is voldaan, wordt gesproken over een milieuneutrale (of milieuvriendelijke) verandering en moet de omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting worden verleend.

Dat voor de aangevraagde omgevingsvergunning geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport – de tweede voorwaarde van voornoemd artikellid – is niet in geschil.

Gelet op de inhoud van de beroepsgronden van eiser is ook de derde voorwaarde niet, althans niet concreet gemotiveerd, in geschil. Dit gaat over de voorwaarde dat de verandering niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een vergunning is verleend. De rechtbank merkt hierover nog op dat de inrichting weliswaar verandert, maar dat deze verandering niet leidt tot een andere inrichting: het blijft dezelfde mengvoerderfabriek. De veranderingen betreffen een grotere loods met silo – ter vervanging van een bestaande, kleinere loods – en een wasplaats. De grotere capaciteit van de loods betekent niet dat sprake is van schaal-/volumevergroting, maar dient voor het mogelijk maken van een efficiënter proces. De wasplaats is nieuw. Deze is gesitueerd op de bestaande routing van de vrachtwagens over het terrein van de inrichting. De vrachtwagens moeten bij het verlaten van het bedrijf worden afgespoten ter ontsmetting (ter voorkoming van verspreiding van vogelgriep). Wat dus verandert, is dat vrachtwagens stoppen, afgespoten worden en weer doorrijden. Dit gebeurt, zoals ook ter zitting is toegelicht, drie keer per dag en duurt ongeveer 15 minuten per keer. Deze nieuwe activiteit maakt naar het oordeel van de rechtbank van de inrichting geen andere inrichting.

De voorwaarde waar het geschil met name om draait is de voorwaarde dat de verandering niet leidt tot grotere nadelige gevolgen dan volgens de geldende (als een omgevingsvergunning aan te merken) vergunning is toegestaan. De veranderingen zoals onder 18.3 weergegeven zorgen niet voor extra verkeersbewegingen op het terrein en leiden ook niet tot bijzondere manoeuvres, zoals achteruit rijden met bijbehorende achteruitrijsignalering, maar zorgen door het afremmen, stilstaan en weer optrekken en door het afspuiten wel voor nieuwe geluidbronnen. Hoewel eiser terecht stelt dat een ‘milieuvergunning’ (een vergunning voor het inwerking hebben van een inrichting) activiteiten vergunt en niet zozeer een mate van milieubelasting, ziet voornoemde voorwaarde expliciet op de vraag of de andere activiteiten tot nadelige gevolgen en dus tot een zwaardere milieubelasting leiden. Dat sprake is van een verandering van de inrichting en de activiteiten wijzigen, is immers een gegeven; anders zou in het geheel geen vergunning nodig zijn.

Voor zover eiser stelt dat de gehele inrichting opnieuw beoordeeld moet worden op de vraag of alle activiteiten (samen) blijven binnen de grenswaarden van de geldende vergunning, merkt de rechtbank op dat in deze procedure alleen de vraag aan de orde kan zijn of de veranderingen milieuneutraal zijn.

De rechtbank gaat hierna in op de akoestische beoordeling aan de hand van eisers beroepsgrond dat niet aan voornoemde voorwaarde is voldaan omdat sprake is van negatieve gevolgen van de verandering voor de akoestische situatie ter plaatse van zijn woning ten opzichte van de geldende vergunde situatie.

De akoestische beoordeling

Eiser bestrijdt het standpunt van verweerder dat de verandering van de inrichting niet leidt tot een toename van geluid ten opzichte van de geldende milieuvergunning en bestrijdt de akoestische beoordeling die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt.

Uit de gedingstukken is de rechtbank gebleken dat verweerder aan de verleende omgevingsvergunning een akoestische beoordeling ten grondslag heeft gelegd, waarbij een doorrekening is gemaakt ten aanzien van de vigerende, in 1995 vergunde geluidssituatie. Vergunninghoudster heeft in verband met de realisatie van de nieuwe loods op het terrein op 20 februari 2020 een akoestische beoordeling laten uitvoeren door M&A Omgeving B.V., waarbij de vergunde situatie op grond van de vigerende veranderingsvergunning van 14 december 1995 met en zonder loods met elkaar zijn vergeleken. Uit deze beoordeling is gebleken dat de geluidsniveaus, zowel het langtijdgemiddelde als het maximale geluidsniveau, voldoen aan de geluidsnormen van de vigerende vergunning. Eiser heeft in bezwaar een contra-expertise ingebracht van [naam 2] Akoestiek en Lawaaibeheersing van 21 december 2020, waarin is ingegaan op de beoordeling van M&A Omgeving B.V. van 20 februari 2020.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich gebaseerd op het door vergunninghoudster aangeleverde akoestisch onderzoek en heeft verweerder verder verwezen naar een aanvullende rapportage van 24 november 2020 die door verguninghoudster in de bezwaarprocedure is ingebracht in reactie op de ingebrachte contra-expertise. Vergunninghoudster heeft daarbij een aanvullende akoestische beoordeling laten uitvoeren voor de geluidsproductie van de open wasplaats. Uit die beoordeling is gebleken dat voor de open wasplaats wordt voldaan aan de geldende geluidsnormen. Verweerder heeft zich onder verwijzing naar deze akoestische beoordelingen bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de aangevraagde uitbreiding/verandering van het bedrijfspand vanuit akoestisch oogpunt geen gevolgen heeft ten opzichte van de vergunde geluidssituatie.

Eiser stelt zich in beroep, onder verwijzing naar een door hem overgelegde nadere contra-expertise, notitie van [naam 2] Akoestiek en Lawaaibeheersing van 19 maart 2021, op het standpunt dat verweerder van onvolledige gegevens is uitgegaan en het geluidsonderzoek niet zorgvuldig is geweest. Er is volgens eiser geen rekening gehouden met de geluidsproductie van de productieactiviteiten in de silo en van de open wasplaats en met de geluidsweerkaatsing tegen de gebouwen in de omgeving. Daarnaast is verweerder volgens eiser niet uitgegaan van een representatieve bedrijfssituatie en is verweerder ten onrechte uitgegaan van de Handreiking meten en rekenen Industrielawaai van april 1999 (HMRI), nu volgens eiser moest worden uitgegaan van de handreiking IL-HR-13-01 van maart 1981, zoals opgenomen in de vigerende vergunning, en daarbij rekening moet worden gehouden met een andere beoordelingshoogte en gevelreflectie. Eiser wijst er verder op dat op het terrein sprake is van achteruit rijdend verkeer en kiepwagens die ten onrechte niet bij de beoordeling zijn betrokken en dat een te laag bronvermogen is gehanteerd voor het afspuiten van trailers en het stationair draaien van vrachtwagens.

In de beroepsprocedure heeft verweerder in het verweerschrift een nadere motivering gegeven op de door eiser geplaatste kanttekeningen bij de akoestische beoordeling en heeft vergunninghoudster tevens een nadere onderbouwing ingebracht op de aangegeven punten met de reactie van Omgeving B.V. van 26 januari 2022.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich voldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat de vergunde verandering van de inrichting niet leidt tot toename van geluid ten opzichte van de geldende milieuvergunning en dus niet leidt tot grotere nadelige gevolgen dan volgens die vergunning was toegestaan. Eiser heeft de akoestische beoordeling die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt onvoldoende gemotiveerd bestreden. De rechtbank motiveert dit oordeel als volgt.

Eiser heeft kanttekeningen geplaatst bij de akoestische beoordeling van de open wasplaats, maar heeft daarmee niet weerlegd dat het afspuiten van voertuigen als gevolg van de vergunde wasplaats binnen de geluidnormen van de geldende milieuvergunning blijft. Het enkele feit dat de open wasplaats leidt tot meer en een ander soort geluid, zoals door eiser aangevoerd, maakt nog niet dat het geluid niet binnen de vergunde waarden zou blijven. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de wasplaats op de routing van het vrachtverweer voor de inrichting is gesitueerd en dat geen sprake is van extra verkeersbewegingen, verplaatsing van verkeersbewegingen of van andere manoeuvres, zoals onder 18.4 beschreven.

Verweerder heeft zich onder verwijzing naar de akoestische beoordeling van 24 november 2020 bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de aangevraagde uitbreiding/verandering van het bedrijfspand vanuit akoestisch oogpunt geen gevolgen heeft ten opzichte van de vergunde geluidssituatie. Verweerder heeft daarbij betrokken dat het geluid van het afspuiten wordt overstemd door het geluid van de vrachtwagens. Uit het akoestisch onderzoek volgt dat zowel het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau als de piekgeluiden binnen de grenzen van de geldende vergunning blijven.

Ten aanzien van de stationair draaiende vrachtwagens heeft verweerder erop gewezen dat de bronvermogens zijn overgenomen uit het akoestisch onderzoek van 1995 en dat het een vergunde activiteit betreft waarvoor ten behoeve van de nu aan de orde zijnde vergunning dezelfde bronvermogens zijn gehanteerd. Verweerder heeft daarmee voldoende gemotiveerd en inzichtelijk gemaakt dat voor het afspuiten van de voertuigen en het geluid van de vrachtwagens wordt voldaan aan de geldende geluidsnormen. De rechtbank volgt eiser daarom niet in zijn stelling dat een te laag bronvermogen zou zijn gehanteerd voor het afspuiten van voertuigen en het stationair draaien van vrachtwagens. Weliswaar levert de wasplaats een ander soort geluid op, maar dat maakt nog niet dat hierdoor sprake zou zijn van een hoger geluidsniveau ten opzichte van de vigerende milieuvergunning. Verweerder heeft zich in dit verband mogen baseren op het akoestisch onderzoek waarin een toetsing heeft plaatsgevonden aan de hand van metingen bij een andere inrichting waar sprake is van een vergelijkbaar proces van afspuiten.

Verder heeft verweerder zich ten aanzien van de kiepwagens en het achteruit rijden van vrachtwagens op het standpunt gesteld dat dit activiteiten betreffen in de bestaande situatie waar niets aan verandert. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat door het gebruik van de nieuwe loods en de wasplaats geen extra achteruitrijdsignalering plaatsvindt op het terrein en dat op de plattegrond van de vergunning van 1995 de locaties staan aangegeven aan de voorzijde waar de kieplossingen plaatsvinden en deze ook als zodanig in gebruik zijn. Eiser heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd waaruit de rechtbank kan afleiden dat dit niet het geval zou zijn of dat de beoordeling van verweerder op dit punt onvolledig zou zijn geweest. Voor zover eiser desondanks van mening is dat bepaalde aspecten of activiteiten niet overeenkomen met de vergunde (geluids)situatie, dan kan eiser dat in het kader van handhaving aan de orde stellen. De rechtbank beoordeelt in deze procedure immers alleen de geluidsaspecten als gevolg van de vergunde verandering, bestaande uit de loods met inpandige silo en de open wasplaats.

Eiser heeft verder aangevoerd dat de handreiking IL-HR-13-01 van maart 1981 door verweerder had moeten worden toegepast en dat dit tot andere uitkomsten had geleid als daarbij van een andere beoordelingshoogte en gevelreflectie was uitgegaan. De rechtbank ziet in deze beroepsgrond van eiser geen aanleiding om het relativiteitsvereiste aan eiser tegen te werpen zoals door verweerder gesteld. Eiser beroept zich immers op de normen die gelden voor onder meer berekeningen van de geluidsbelasting op de gevel, waaronder die van eiser. Eiser kan zich daarom op die norm beroepen. De rechtbank ziet hierin echter geen grond voor het oordeel dat verweerder van onjuiste of onvolledige gegevens is uitgegaan. Eiser stelt weliswaar dat verweerder rekening had moeten houden met een andere beoordelingshoogte en gevelreflectie, maar de rechtbank is daaruit niet gebleken dat verweerder bij de beoordeling onjuiste uitgangspunten of een onjuiste handreiking heeft gehanteerd. Voor de vraag of verweerder heeft kunnen stellen dat sprake is van een milieuneutrale verandering is immers niet van belang of en zo ja van welke gevelreflectie en beoordelingshoogte moet worden uitgegaan, maar of sprake is van overschrijding van de grenswaarden van de in 1995 vergunde geluidssituatie. Die beoordeling moet worden uitgevoerd op basis van actuele methodes en handreikingen. Niet is gebleken dat die beoordeling door verweerder onjuist of onvolledig zou zijn geweest.

De rechtbank concludeert daarom dat verweerder zich op basis van het uitgevoerde akoestisch onderzoek op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aangevraagde verandering niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende milieuvergunning is toegestaan.

Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat de verleende omgevingsvergunning voor vernietiging in aanmerking komt omdat verweerder het akoestisch onderzoek niet ter inzage heeft gelegd en heeft daarvoor verwezen naar rechtspraak van de Afdeling (ABRvS 4 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM4150). De rechtbank ziet hierin geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit. Eiser heeft dit namelijk niet eerder in beroep aangevoerd en heeft dit standpunt eerst ter zitting naar voren gebracht. De rechtbank is niet gebleken dat eiser dit niet eerder naar voren heeft kunnen brengen of dat eiser niet om het akoestisch rapport heeft kunnen vragen bij verweerder. Eiser had het akoestisch rapport en het aanvullende rapport van verweerder kunnen ontvangen als hij dat wilde inzien. Dit doet naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet af aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit.

Nu verweerder zich op basis van het uitgevoerde akoestisch onderzoek op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aangevraagde verandering niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende milieuvergunning is toegestaan, is voldaan aan de hiervoor genoemde voorwaarden uit het derde lid van artikel 3.10 van de Wabo. Op basis van het voorgaande komt de rechtbank daarom tot de conclusie dat verweerder de gevraagde vergunning voor ‘het veranderen van de inrichting’ moest verlenen, nu sprake is van een milieuneutrale verandering.

Hoe zit het met milieuneutrale/milieuvriendelijke wijzigingen onder de Omgevingswet?

YS: Onder de Omgevingswet wordt de regeling van de milieuneutrale wijziging in een iets andere vorm voortgezet middels artikel 10.24, lid 4 van het Omgevingsbesluit.

Artikel 10.24, lid 1 Omgevingsbesluit schrijft de uitgebreide procedure (afdeling 3.4 Awb) voor inzake de verlening van bepaalde omgevingsvergunningen inzake milieubelastende activiteiten (o.a. een milieubelastende activiteit voor zover het gaat om het exploiteren van een ippc-installatie, bedoeld in hoofdstuk 3 Bal, een omgevingsvergunning voor een Seveso-inrichting etc.).

Artikel 10.24, lid 4 Omgevingsbesluit maakt hierop weer een uitzondering en bepaalt dat dit artikel niet van toepassing is op een wijziging van een omgevingsvergunning als bedoeld in het eerste lid, onder b tot en met f, en k, onder 1°, als die wijziging naar het oordeel van het bevoegd gezag geen significante nadelige gevolgen heeft voor de gezondheid of het milieu.

Artikel 10.24, lid 4 Omgevingsbesluit beoogt te regelen dat afdeling 3.4 van de Awb niet wordt voorgeschreven in gevallen waarin dat op grond van Europees en internationaal recht niet noodzakelijk is.

Hiermee wordt beoogd de regeling met betrekking tot milieuneutrale wijzigingen uit artikel 3.10, derde lid, Wabo voort te zetten, die voor dergelijke wijzigingen de reguliere procedure voorschreef. De strekking van deze regeling is echter ruimer, doordat ook ambtshalve wijzigingen via de reguliere procedure worden voorbereid. Onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) was dit enkel het geval als sprake was van een aanvraag om een wijziging (zie: Staatsblad 2018, nr. 290, p. 344).

Bovendien wordt in dit lid beter aangesloten op de teksten van de Europese richtlijnen. Ook hierdoor ontstaat een verruiming van de regeling. De Wabo gebruikte de term ‘milieuneutrale wijziging’. Het ging hier dus altijd om een wijziging met geen of heel weinig gevolgen voor het milieu, oftewel: een wijziging die niet leidde tot enige verruiming van de omgevingsvergunning voor milieubelastende activiteiten of een wijziging in de gevolgen van de fysieke leefomgeving die de omgevingsvergunning toestond.

Met andere woorden: de wijziging moest altijd binnen de bandbreedte van de bestaande omgevingsvergunning blijven. De term ‘niet-belangrijke wijziging’ uit de Europese richtlijnen is iets ruimer. Deze omvat zeker alle wijzigingen die op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht als milieuneutraal werden bezien, maar ziet daarnaast ook op wijzingen die wel een beperkte impact hebben op de bandbreedte van de omgevingsvergunning. De term niet-belangrijke wijziging sluit een kleine verruiming van de bandbreedte van de omgevingsvergunning of een beperkte wijziging van de toegestane milieugevolgen (bijvoorbeeld: minder emissies naar de lucht maar meer lawaai als gevolg van aanpassing van de filterinstallatie van een bedrijf) niet op voorhand uit.

Hiermee wordt de ruimte die de Europese richtlijnen bieden ten volle benut, en kunnen naar verwachting meer wijzigingen van omgevingsvergunning met de reguliere procedure worden afgehandeld. De term ‘niet-belangrijke wijzigingen’ is naar aanleiding van de consultatie, een toezegging in de Eerste Kamer en het advies van de Afdeling in dit lid verduidelijkt.

Het criterium van de milieuneutrale wijziging uit de Wabo is onder het nieuwe stelsel niet overgenomen. De Wabo kende daarvoor als criterium een wijziging ‘die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan […] en die niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor de omgevingsvergunning is verleend‘. Dit criterium kan niet zomaar in de Omgevingswet worden opgenomen. Dit criterium bestaat uit een toets of de inrichting niet is gewijzigd. Dit is niet een-op-een om te zetten naar de toets of er sprake is van een andere activiteit. Daarnaast worden de gevolgen voor het milieu deels via het omgevingsplan gereguleerd, dus de vraag of er sprake is van grotere gevolgen voor het milieu dan toegestaan zou ook in relatie tot het omgevingsplan moeten worden beschouwd (zie: Staatsblad 2018, nr. 290, p. 345).

Overigens wordt nog opgemerkt dat bij elke wijziging van een omgevingsvergunning voor een project dat is aangewezen in bijlage V van het Omgevingsbesluit een mer-beoordelingsplicht geldt. Als die wijziging aanzienlijke milieueffecten kan hebben, dan geldt op grond van de artikelen 16.43 en 16.50 van de Omgevingswet dat afdeling 3.4 van de Awb altijd van toepassing is (zie: Staatsblad 2018, nr. 290, p. 345).