Horen in bezwaar: beginsel van hoor en wederhoor biedt als uitgangspunt geen ruimte voor afzonderlijk horen bestuursorgaan

Naar het oordeel van de Afdeling is dit een gebrek dat niet met toepassing van art. 6:22 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) kan worden gepasseerd. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over de openbaarmaking van het Handboek van de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst. De minister had de openbaarmaking gedeeltelijk geweigerd, waarna appellant in hoger beroep onder meer betoogt dat de Awb in dit geval geen ruimte bood om de minister in de bezwaarfase afzonderlijk te horen. De Afdeling stelt vast dat art. 7:13 Awb van toepassing is bij een ingestelde bezwaaradviescommissie, art. 7:6 Awb regels stelt over het horen door of namens het bestuursorgaan van belanghebbenden. Het eerste en tweede lid van art. 7:6 Awb verwoorden het uitgangspunt dat belanghebbenden in elkaars aanwezigheid worden gehoord en dat hierop een uitzondering mogelijk is als (i) gezamenlijk horen een zorgvuldige behandeling zal belemmeren of (ii) tijdens het horen feiten of omstandigheden bekend zullen worden waarvan geheimhouding om gewichtige redenen is geboden. De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar de memorie van toelichting bij voornoemde wetsbepalingen (Kamerstukken II, 1988-1989, 21 221, nr. 3), dat aan het uitgangspunt dat belanghebbenden in elkaars aanwezigheid worden gehoord het beginsel van hoor en wederhoor ten grondslag ligt. Dat beginsel houdt in dat partijen van elkaars standpunten op de hoogte moeten zijn en daarop moeten kunnen reageren. Om dezelfde redenen moet een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan worden uitgenodigd voor de hoorzitting, als die wordt gehouden door een ingestelde adviescommissie. Art. 7:13 Awb bevat geen aparte uitzonderingen op het uitgangspunt van gezamenlijk horen, maar naar het oordeel van de Afdeling brengt een redelijke wetsuitleg met zich dat voor het maken van een uitzondering aansluiting gezocht kan worden bij de in art. 7:6, tweede lid, Awb genoemde omstandigheden (waarbij voor de invulling van het begrip ‘gewichtige redenen’ kan worden aangesloten bij hetgeen daarover is bepaald in art. 7:4, zevende lid, Awb). Volgens de Afdeling heeft de bezwaarcommissie in dit geval de minister afzonderlijk gehoord over de delen van het Handboek die de minister had geweigerd, zonder daartoe ‘gewichtige redenen’ te hebben aangewezen. Ook is appellant niet op de hoogte gesteld van hetgeen de bezwaarcommissie en de vertegenwoordiger van de minister hebben besproken, eveneens zonder te vermelden waarom geheimhouding om gewichtige redenen geboden zou zijn. Daarnaast is, anders dan art. 7:7 Awb voorschrijft, van het deel van de hoorzitting waar appellant niet bij aanwezig was geen verslag gemaakt dat – eventueel onder beperkte kennisneming – aan de rechter kon worden overgelegd. De Afdeling concludeert op basis van het voorgaande dat de bezwaarprocedure onzorgvuldig en in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor is voorbereid, hetgeen niet kan worden gepasseerd met toepassing van art. 6:22 Awb (vgl. de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 januari 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO2004). Bij wijze van ‘terugkoppeling aan de wetgever’ overweegt de Afdeling dat het aan de wetgever is om af te wegen of voor het horen van een bestuursorgaan buiten aanwezigheid van de bezwaarmaker een regeling in de wet moet worden opgenomen met daarin desgewenst de nodige waarborgen voor de bezwaarmaker.