113e uitspraak bopa! o.a. relatie bopa en instructieregels omgevingsverordening (weigering bopa)

Het college heeft zijn primaire standpunt gebaseerd op artikel 6.18 van de omgevingsverordening, dat instructieregels voor omgevingsplannen bevat. Hoewel dit artikel niet direct van toepassing is op de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning, vindt de rechtbank het begrijpelijk dat de instructieregels voor omgevingsplannen worden meegewogen bij de vraag of het aanvaardbaar is om af te wijken van het omgevingsplan. Volgens artikel 6.18 van de omgevingsverordening voorziet een omgevingsplan voor zover het van toepassing is op het werkingsgebied ‘MRA – Landelijk gebied’ niet in een kleinschalige woningbouwontwikkeling. De rechtbank moet ambtshalve nagaan welke wet- en regelgeving gelden. In dat kader merkt de rechtbank op dat sinds 1 januari 2025 – en dus ten tijde van het bestreden besluit – artikel 6.18 niet meer gold. De rechtbank stelt vast dat het college ten onrechte in het bestreden besluit ervan is uitgegaan dat artikel 6.18 van de omgevingsverordening gold. Dit is een motiveringsgebrek. De beroepsgrond slaagt in zoverre.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het realiseren van twee tijdelijke bedrijfswoningen. Eiser is het hier niet mee eens. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Het bestreden besluit bevat ten aanzien van de provinciale omgevingsverordening en het gelijkheidsbeginsel wel een motiveringsgebrek. Het beroep is daarom gegrond. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit worden echter in stand gelaten.

Eiser is eigenaar van het perceel [adres 1] in [plaats 2] . Het perceel wordt gebruikt ten behoeve van het familiebedrijf en staat kadastraal bekend onder nummer [kadastraal nummer] . Het bedrijf is gericht op de import en verhandeling van stoffen en meubels.

Op 15 mei 2024 heeft eiser een omgevingsvergunning gevraagd voor het realiseren van twee tijdelijke bedrijfswoningen op een verdiepingsvloer in het pand op het perceel. De bedrijfswoningen zouden tien jaar op de locatie staan. De aanvraag van eiser zag op een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen zoals vereist door het omgevingsplan (zie artikel 22.26) en voor de activiteit afwijken van regels in het omgevingsplan. Deze activiteiten zijn voorzien in het gebied waar het Omgevingsplan gemeente Landsmeer van toepassing is. Aan de locatie is een bedrijfsbestemming toegekend op grond van het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied 2009’, dat onderdeel is van het omgevingsplan.

Bij besluit van 4 september 2024 heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd. Het plan van eiser is in strijd met artikel 2.3, eerste lid, aanhef en onder 5, van het bestemmingsplan. Op grond van deze bepaling zijn gronden met een bedrijfsbestemming uitsluitend bestemd voor een bedrijfswoning ter plaatse van de aanduiding ‘(bw)’. Deze aanduiding ontbreekt ter plaatse van het perceel op de plankaart. Het plan is ook in strijd met artikel 2.3, tweede lid, aanhef en onder A1, aanhef en onder g en h, van het bestemmingsplan. Deze bepalingen stellen beperkingen aan de inhoud, respectievelijk de goot- en bouwhoogte van een bedrijfswoning. Voor de afwijking van de bouw- en goothoogte met niet meer dan 10% is op grond van het bestemmingsplan een ontheffing mogelijk. De overige afwijkingen van het bestemmingsplan betreffen een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, waarvoor alleen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties een omgevingsvergunning kan worden verleend (zie artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving). Van een dergelijke toedeling is geen sprake, aangezien de provinciale omgevingsverordening geen kleinschalige woningbouwontwikkeling toestaat in het werkingsgebied ‘MRA – Landelijk gebied’, waartoe het perceel behoort. Bovendien is er in dit geval geen noodzaak voor bedrijfswoningen, aldus het besluit van 4 september 2024. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

Met het bestreden besluit van 23 april 2025 heeft het college het bezwaar voor zover dat ziet op de stelling dat het besluit van 4 september 2024 in strijd is met het gelijkheidsbeginsel gegrond verklaard en de motivering aangevuld. Het college meent dat er geen gelijk geval is ten opzichte van het perceel [adres 2] . Het ging daar namelijk om het realiseren van één tijdelijke bedrijfswoning, wat hier niet aan de orde is. Daarenboven is die bedrijfswoning, anders dan in het geval van eiser, los van het bedrijf gesitueerd en op een locatie die op de plankaart de aanduiding ‘kantoor’ heeft. Het college heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard en het besluit van 4 september 2024 in stand gelaten. Het college verwijst hiervoor naar het advies van de commissie bezwaarschriften, dat in zijn geheel is overgenomen.

Toetsingskader

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van de Ow hebben alle gemeentes van rechtswege een omgevingsplan met regels over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Het omgevingsplan van de gemeente Landsmeer bestaat voor nu nog uit een tijdelijk deel waarin, onder meer, het bestemmingplan ‘Landelijk Gebied 2009’ is opgenomen.

Eiser heeft op 15 mei 2024 de omgevingsvergunning gevraagd. Dit betekent dat de Ow van toepassing is.

Heeft het college het bouwplan in strijd met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties mogen achten?

Eiser betoogt dat de aanvraag mogelijk is binnen het wettelijk kader en provinciaal en gemeentelijk beleid. Deze mogelijkheid volgt uit de uitgebreide ruimtelijke onderbouwing die eiser heeft overgelegd. Het college heeft daar niet of nauwelijks op gereageerd. Bovendien heeft de aanvraag een positieve invloed op milieu, omgeving en gezondheid. Op zitting heeft eiser toegevoegd dat er een behoefte aan woningen is en uitgelegd dat hij heeft gekozen om een aanvraag te doen voor twee bedrijfswoningen, mede omdat deze woningen samen bezien niet afwijken van de toegestane maximale inhoudsnorm uit het bestemmingsplan. Voor de bouw- en goothoogte vallen de bedrijfswoningen binnen de marge van 10%. In het kader van de noodzaak heeft eiser op zitting toegevoegd dat op het perceel een showroom aanwezig is waar hij, onder meer, zijn klanten ontvangt. Eiser wil ook buiten gewone werktijden met deze klanten kunnen afspreken. Ook is het voor eiser en zijn familie voordeliger en milieuvriendelijker om ter plekke te wonen, zodat zij niet heen en weer hoeven te rijden.

Het college stelt zich primair op het standpunt dat de gevraagde activiteit niet voldoet aan het vereiste van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, omdat het bouwplan in strijd is met het provinciale beleid, namelijk de Omgevingsverordening NH2022. Het college stelt zich subsidiair op het standpunt dat het realiseren van de twee bedrijfswoningen niet noodzakelijk is. Op zitting is vastgesteld dat de inhoud van de afzonderlijke bedrijfswoningen het door het bestemmingsplan voorgeschreven maximum niet overschrijdt. Die overschrijding heeft echter geen rol gespeeld in de motivering van het bestreden besluit.

De rechtbank overweegt het volgende. Het college heeft zijn primaire standpunt gebaseerd op artikel 6.18 van de omgevingsverordening, dat instructieregels voor omgevingsplannen bevat. Hoewel dit artikel niet direct van toepassing is op de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning, vindt de rechtbank het begrijpelijk dat de instructieregels voor omgevingsplannen worden meegewogen bij de vraag of het aanvaardbaar is om af te wijken van het omgevingsplan. Volgens artikel 6.18 van de omgevingsverordening voorziet een omgevingsplan voor zover het van toepassing is op het werkingsgebied ‘MRA – Landelijk gebied’ niet in een kleinschalige woningbouwontwikkeling. De rechtbank moet ambtshalve nagaan welke wet- en regelgeving gelden. In dat kader merkt de rechtbank op dat sinds 1 januari 2025 – en dus ten tijde van het bestreden besluit – artikel 6.18 niet meer gold. De rechtbank stelt vast dat het college ten onrechte in het bestreden besluit ervan is uitgegaan dat artikel 6.18 van de omgevingsverordening gold. Dit is een motiveringsgebrek. De beroepsgrond slaagt in zoverre. Aangezien de weigering van een omgevingsvergunning subsidiair om andere redenen is geweigerd, betekent het gebrek nog niet dat de omgevingsvergunning niet geweigerd mocht worden. De rechtbank zal de subsidiaire motivering in de volgende rechtsoverweging beoordelen.

Het noodzakelijkheidsvereiste vloeit voort uit de definitie van ‘bedrijfswoning’ uit de omgevingsverordening (zie bijlage 1 van de omgevingsverordening: ‘een woning die gezien ligging en functie bedoeld is voor de huisvesting van personen wier aanwezigheid gelet op de bestemming van een gebouw of terrein noodzakelijk is’). Het college verwijst in het bestreden besluit naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS 26 januari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS3893, r.o. 2.5; 13 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK9023, r.o. 2.4.2.; en 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1697, r.o. 4.3) waarin het noodzakelijkheidscriterium verder wordt uitgewerkt. Samengevat komt het erop neer dat het criterium uitgesplitst kan worden in twee elementen. Ten eerste is een bedrijfswoning noodzakelijk indien deze nodig is om toezicht te houden. In zulke gevallen kan er snel ingegrepen worden indien er iets gebeurt wat een calamiteit kan veroorzaken. Ten tweede is een bedrijfswoning noodzakelijk indien deze nodig is voor de bedrijfsvoering. Hierbij kan gedacht worden aan een productieproces dat de hele dag doorgaat. De rechtbank kan het standpunt van het college volgen dat cameratoezicht in het geval van eiser ook mogelijk moet zijn. Het afspreken met klanten in de showroom, ook buiten de reguliere werktijden, is planbaar en is niet op één lijn te stellen met een doorlopend productieproces. De woningen zijn daarmee niet noodzakelijk voor de bedrijfsvoering. Ook het tijdelijke karakter van de beoogde bedrijfswoningen doet afbreuk aan de noodzakelijkheid. Daarnaast is het door eiser gestelde voordeel voor het milieu, geen aspect dat de noodzakelijkheid voor het bedrijf betreft. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het realiseren van twee bedrijfswoningen niet voldoet aan het noodzakelijkheidscriterium. De motivering van het college deugt ten aanzien van het subsidiaire standpunt. In dat kader merkt de rechtbank op dat, omdat niet aan het noodzakelijkheidscriterium is voldaan, het college niet nader in hoefde te gaan op de ruimtelijke onderbouwing van eiser. Eiser heeft de aanvraag ingestoken als een aanvraag voor tijdelijke bedrijfswoningen. Zo moet de aanvraag dan ook worden beoordeeld. Argumenten die zien op de woningnood spelen daarom ook geen rol. Het college heeft verlening van de omgevingsvergunning in strijd met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties mogen achten.

Heeft het college het gelijkheidsbeginsel geschonden?

Eiser stelt dat het college vaker in andere gevallen vergelijkbare en ook andere ‘niet mogelijke’ omgevingsvergunningen heeft gegeven, namelijk bij het naastgelegen perceel (de rechtbank begrijpt: [adres 2] ), [adres 3] , [nummer 1] en [nummer 2] en de vijf bedrijfswoningen aan de [adres] . Dat het project van eiser mogelijk is, volgt uit de overwegingen van het college in de vergunningaanvraag op grond waarvan op het naastgelegen perceel een tijdelijke bedrijfswoning is vergund. Het lijkt wel alsof dezelfde afwegingen en argumenten in de aanvraag van eiser tot precies tegenovergestelde conclusies leiden dan bij de andere percelen. Hierdoor kan willekeur en ongelijkheid optreden. Dit benadrukt de commissie ook. Het argument dat geen sprake is van een gelijk geval, omdat de bedrijfswoning van de buurman is gescheiden van het bedrijf klopt niet. In het pand van de buurman is ook een werkplek, waar gewerkt wordt. Daarnaast is het onduidelijk waarom dit van belang is, omdat een bedrijfswoning juist verbonden moet zijn met het bedrijf. Hoe dan ook, de bedrijfswoningen zijn in het geval van eiser ook gescheiden van het bedrijf, wegens de andere opgang en verdieping. In de praktijk is er dus weinig verschil.

Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden. In het bestreden besluit heeft het college toegelicht waarom het het geval van [adres 2] niet vergelijkbaar acht. De daarbij vermelde argumenten acht de rechtbank niet overtuigend. Dat het op [adres 2] niet om twee bedrijfswoningen maar één bedrijfswoning gaat en dat die woning los van het bedrijf is gesitueerd, verklaart niet waarom de bezwaren van het college tegen het bouwplan niet ook op [adres 2] van toepassing zijn. De kantooraanduiding die [adres 2] op de plankaart van het bestemmingsplan heeft, is evenmin relevant, aangezien het bestemmingsplan geen regels over deze aanduiding bevat. Het bestreden besluit bevat hiermee een motiveringsgebrek. Een motiveringsgebrek is ook aanwezig doordat het college in het bestreden besluit niet inhoudelijk is ingegaan op de andere adressen, die eiser al in bezwaar heeft aangevoerd. In het verweerschrift heeft het college daarover gesteld dat eiser geen concrete omstandigheden heeft aangedragen op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het om vergelijkbare gevallen gaat. De rechtbank volgt het college hierin niet, nu eiser concrete adressen heeft genoemd en kort heeft omschreven waarom hij de daar aanwezige gevallen vergelijkbaar acht. Daarmee heeft eiser zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel voldoende onderbouwd. Het was vervolgens aan het college om aannemelijk te maken dat het geen gelijke gevallen betreft (ABRvS 7 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8619, r.o. 2.6.2).

Op zitting is het college nader ingegaan op [adres 2] en is het alsnog ingegaan op de andere adressen die eiser heeft genoemd. Op zitting heeft het college toegelicht dat de bedrijfswoning op [adres 2] noodzakelijk is voor het houden van toezicht op de op dat adres aanwezige graaf- en maaivoertuigen, omdat deze of de daarin aanwezige gps-systemen in het verleden meerdere keren zijn gestolen. Op zitting heeft het college over de andere adressen toegelicht dat daar veehouderijen zijn gevestigd. Deze bedrijven hebben een andere aard dan het bedrijf van eiser, welke aard relevant is voor de noodzaak van bedrijfswoningen. Het betreft daarom ook een andere situatie. De rechtbank is van oordeel dat het college met de aanvullende motivering op zitting voldoende is ingegaan op het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel. Uit die motivering volgt dat het gelijkheidsbeginsel niet is geschonden.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd ten aanzien van de omgevingsverordening en het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank laat echter met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Dit omdat het college de gebreken op zitting heeft hersteld. Dat betekent dat de weigering van de omgevingsvergunning in stand blijft.