115e uitspraak bopa! o.a. keuze bopa vs. omgevingsplanwijziging, belangenafweging etfal-toetsing

Het betoog van eisers dat er niet eerder een vergunning kan worden verleend dan nadat het omgevingsplan is gewijzigd, in de zin dat de bouwregels uit artikel 3.2.1 onder b en onder c, van de planregels daar niet meer aan in de weg kunnen staan, slaagt niet. Daargelaten de vraag of deze bouwregels in de onderhavige situatie van toepassing zijn, oordeelt de rechtbank dat niet valt in te zien waarom het bestemmingsplan eerst gewijzigd zou moeten worden. Een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is juist bedoeld om van strijdige planregels in een omgevingsplan af te mogen wijken. Omdat de rechtbank hiervoor heeft overwogen dat het college de omgevingsvergunning heeft mogen verlenen, is de noodzaak voor aanpassing van bestaande planregels dus niet aanwezig.

De rechtbank stelt vast dat het college in het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties heeft besloten dat het belang van de derde-partij, dat gelegen is in het realiseren van de weegbruggen en het gebruik hiervan, zwaarder weegt dan het vasthouden aan de vastgestelde planologische kaders van het omgevingsplan. Daarbij heeft het college, door het advies van de commissie bezwaarschriften over te nemen, meerdere aspecten meegewogen, zoals het bestaan van een onherroepelijke omgevingsvergunning voor de milieustraat, de verwachting dat het ondergrondse deel van de weegbrug zodanig beperkt is dat de waterhuishouding niet verstoord zal raken, het gegeven dat de weegbruggen worden ingepast in het bestaande stratensysteem op het terrein en dat het gebruik van de weegbruggen niet leidt tot uitstoot van schadelijke stoffen of extra geluidsbelasting.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Aan de gemeente is een omgevingsvergunning verleend voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit: het realiseren van weegbruggen op een op te richten milieustraat.

Het college heeft op 29 augustus 2024 aan de derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van twee weegbruggen. Met de beslissing op bezwaar van 18 maart 2025 is het bezwaar van eisers gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en een nieuwe vergunning (op een andere grondslag) verleend.

De derde-partij heeft op het bedrijventerrein, aan de [locatie] in [plaats], de milieustraat [naam milieustraat] (hierna: de milieustraat) gerealiseerd. Deze is met ingang van 1 januari 2025 operationeel. In dat kader heeft de derde-partij voor het realiseren van twee weegbruggen een vergunning aangevraagd voor de omgevingsplanactiviteit (als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet) en voor de technische bouwactiviteit (als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet). In eerste instantie heeft het college het bouwplan als een binnenplanse omgevingsplanactiviteit op 29 augustus 2024 vergund. In de beslissing van 18 maart 2025 heeft het college het bezwaar van eisers gegrond verklaard. In navolging van het advies van de commissie heeft het college geconcludeerd dat het realiseren van de weegbruggen niet binnenplans vergund kon worden. Het college heeft het primaire besluit daarom herroepen en op grond van het toetsingskader voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (Bopa) een nieuwe vergunning verleend.

Eisers, die allemaal gevestigd zijn op het bedrijventerrein in de directe omgeving van de milieustraat, zijn het niet eens met deze vergunning. Hun beroep richt zich alleen tegen de vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

De derde-partij heeft in haar reactie naar voren gebracht dat de gemeente een zorgplicht heeft als het gaat om het inzamelen van huishoudelijk afval. De milieustraat is onderdeel van de gehele afvalinzamelstructuur van de gemeente. Als uitgangspunt geldt dat de afrekening van de aangevoerde afval/grondstoffen betaald moet worden door degene die het afval aanlevert. Dat gebeurt op basis van gewicht om een en ander zo eerlijk mogelijk te laten verlopen. Om dit objectief te kunnen toepassen zijn weegbruggen dus noodzakelijk. Het belang van eisers weegt niet op tegen het belang van de gemeente en haar inwoners bij een goed functionerende voorziening.

Wettelijk kader

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente vanaf dat moment direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente (aie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden alsook de bestemmingsplannen die na 2024 zijn vastgesteld, maar waarvan het ontwerp vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd.

Voor het perceel [locatie] in [plaats] was voor 1 januari 2024 het uitwerkingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ (hierna: het bestemmingsplan) van kracht. Dit plan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Elburg (hierna: het omgevingsplan). Volgens het omgevingsplan geldt op het perceel de bestemming ‘Bedrijventerrein’.

Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet (Ow) is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Onder een omgevingsplanactiviteit valt onder meer een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan.

Artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit Kwaliteit leefomgeving (Bkl) bepaalt dat een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Partijen zijn het erover eens dat sprake is van een bouwplan dat niet vergund kan worden met een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit. De weegbrug kent een ondergrondse component die niet enkel als fundering is aan te wijzen maar die integraal onderdeel uitmaakt van het bouwwerk; zodoende is het bouwwerk in strijd met artikel 5.2 van de planregels van het uitwerkingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ waarin is bepaald dat ondergrondse bouwwerken niet zijn toegestaan. Het geschil ziet dus op de vraag of het college de realisatie van de twee weegbruggen als buitenplanse omgevingsplanactiviteit heeft kunnen vergunnen.

Heeft het college in redelijkheid de omgevingsvergunning kunnen verlenen?

Eisers stellen dat het realiseren van twee weegbruggen niet als buitenplanse omgevingsplanactiviteit vergund had kunnen worden. Zij betogen dat sprake is van imperatief geformuleerde bouwregels in het bestemmingsplan die daaraan in de weg staan, omdat het perceel waarop de milieustraat zich bevindt groter is dan is toegestaan en niet voldoet aan het minimale bebouwingsvereiste. Afwijking is volgens eisers niet eerder mogelijk dan na aanpassing van het bestemmingsplan.

De vraag die in het kader van deze procedure moet worden beantwoord, is of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toestaan van twee weegbruggen voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De rechtbank stelt daarbij voorop dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt. Daarbij moet het college de betrokken belangen afwegen. De rechtbank oordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de gronden of de besluitvorming in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van de verleende omgevingsvergunning onevenredig zijn in verhouding tot de met de omgevingsvergunning te dienen doelen (ABRvS 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5429.)

De rechtbank stelt vast dat het college in het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties heeft besloten dat het belang van de derde-partij, dat gelegen is in het realiseren van de weegbruggen en het gebruik hiervan, zwaarder weegt dan het vasthouden aan de vastgestelde planologische kaders van het omgevingsplan. Daarbij heeft het college, door het advies van de commissie bezwaarschriften over te nemen, meerdere aspecten meegewogen, zoals het bestaan van een onherroepelijke omgevingsvergunning voor de milieustraat, de verwachting dat het ondergrondse deel van de weegbrug zodanig beperkt is dat de waterhuishouding niet verstoord zal raken, het gegeven dat de weegbruggen worden ingepast in het bestaande stratensysteem op het terrein en dat het gebruik van de weegbruggen niet leidt tot uitstoot van schadelijke stoffen of extra geluidsbelasting.

De rechtbank stelt daarnaast vast dat eisers weliswaar betogen dat een vergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit niet kan worden verleend, maar dat zij dit betoog op geen enkele manier toelichten of nader onderbouwen. De enkele zin die eisers hier in het beroepschrift aan wijden, namelijk:

“De vraag is echter of dat kon worden ‘opgelost’ via een buitenplanse afwijkings-procedure. Cliënten menen van niet.”

is onvoldoende voor het oordeel dat de besluitvorming niet in overeenstemming is met het recht. Het college heeft de omgevingsvergunning mogen verlenen.

Het betoog van eisers dat er niet eerder een vergunning kan worden verleend dan nadat het bestemmingsplan is gewijzigd, in de zin dat de bouwregels uit artikel 3.2.1 onder b en onder c, van de planregels daar niet meer aan in de weg kunnen staan, slaagt niet. Daargelaten de vraag of deze bouwregels in de onderhavige situatie van toepassing zijn, oordeelt de rechtbank dat niet valt in te zien waarom het bestemmingsplan eerst gewijzigd zou moeten worden. Een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is juist bedoeld om van strijdige planregels in een omgevingsplan af te mogen wijken. Omdat de rechtbank hiervoor heeft overwogen dat het college de omgevingsvergunning heeft mogen verlenen, is de noodzaak voor aanpassing van bestaande planregels dus niet aanwezig.

Voor zover eisers menen dat de milieustraat zelf in strijd is met het omgevingsplan, valt dat buiten de omvang van dit geding omdat dat een kwestie van handhaving is.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is ongegrond.

Noot Y. Schönfeld

Deze uitspraak van 17 april 2026 lijkt op een eerdere uitspraak die ook handelde over de keuze tussen het nemen van een BOPA-besluit en een omgevingsplanwijziging (Rb. Noord-Nederland 6 maart 2025, ECLI:NL:RBNNE:2025:822). Verzoeker betoogde dat er sprake was van een zeer ingrijpend plan (waarvoor een BOPA was verleend) en stelde dat eerst een omgevingsplan moest worden opgesteld. De voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland was het hier niet mee eens, omdat er namelijk geen plicht is tot het opstellen van een nieuw omgevingsplan.

[1] Rb. Noord-Nederland 6 maart 2025, ECLI:NL:RBNNE:2025:822.