129e uitspraak BOPA o.a. was advies gemeenteraad nodig?, spuitzone 6 meter geaccepteerd met LSO

Verzoeker is eigenaar van perceel met de kadastrale aanduiding [nummer 5] , waarop een agrarische bestemming rust. Verzoeker stelt niet uit te sluiten in de toekomst agrarische activiteiten te gaan ontplooien dan wel dit perceel te verkopen waarbij ook belangrijk is dat agrarische activiteiten uitgeoefend kunnen worden. Verzoeker is van mening dat een afstand van minder dan tien meter tussen de te bouwen woningen en perceel [nummer 5] ontoereikend is, vanwege de spuitvrije zone. Uit het onderzoek blijkt verder dat het niet aannemelijk is dat in de omgeving van het plangebied gewassen zullen worden geteeld waarvoor beschermingsmiddelen zullen worden toegepast. Ook voor het agrarisch perceel van verzoeker is het niet aannemelijk dat het huidige gebruik zal worden gewijzigd naar een vorm van agrarisch gebruik waarbij mechanisch spuiten of intensieve gewasbescherming aan de orde is. Het agrarische perceel van verzoeker is in de afgelopen tien jaar uitsluitend gebruikt als dierenweide en/of voor graswinning. De omliggende bedrijven, waaronder het [bedrijf 1] van verzoeker en het [bedrijf 2] van familie van verzoeker, zijn geen bedrijven die actief zijn op het gebied van akkerbouw of fruitteelt. Uit het beroepschrift van verzoeker blijkt niet dat hij concrete plannen heeft om het huidige gebruik te wijzigen naar een vorm van agrarisch gebruik die intensieve chemische gewasbescherming vereist. De enkele opmerking dat verzoeker “niet uitsluit” in de toekomst agrarische activiteiten te ontplooien, is onvoldoende om te concluderen dat een afstand van minder dan tien meter ontoereikend is. Voor eventuele schade door waardevermindering, kan een verzoek om nadeelcompensatie worden ingediend. Uit het onderzoek blijkt dat er geen aanwijzingen zijn waaruit volgt dat de bedrijfsactiviteiten van verzoeker of het [bedrijf 2] in de nabije toekomst worden beëindigd of aangevuld met agrarische activiteiten die spuitzones vereisen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoeker geen concrete aanknopingspunten voor twijfel naar voren heeft gebracht. Daarom mocht het college afgaan op het onderzoek van [adviesbureau] . De voorzieningenrechter acht gelet op dit onderzoek, de recente Afdelingsuitspraak en de voorgenomen wijziging van het Omgevingsplan, een kleinere spuitzone in het voorliggende geval aanvaardbaar. De voorzieningenrechter overweegt dat op grond van artikel 16.15 van de Omgevingswet bij algemene maatregel van bestuur bestuursorganen of andere instanties worden aangewezen die, in daarbij aangewezen gevallen, in de gelegenheid worden gesteld om aan het bevoegd gezag of een ander bestuursorgaan advies uit te brengen over een aanvraag om een besluit op grond van deze wet. In artikel 16.15a, aanhef, onder b, onder 1°, van de Omgevingswet staat dat de gemeenteraad in ieder geval als adviseur wordt aangewezen als het gaat om een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een BOPA in door de gemeenteraad aangewezen gevallen.

Op 26 juli 2024 heeft de gemeenteraad van Tilburg in een besluit (het Aanwijzingsbesluit) categorieën BOPA’s aangewezen waarvoor de gemeenteraad een bindend advies dient uit te brengen. In dit besluit is in categorie 2, onder c, bepaald dat een bindend advies van de gemeenteraad nodig is bij “Maatschappelijke activiteiten, voor zover sprake is van een maatschappelijk gevoelig initiatief”. Het college heeft betoogd dat de BOPA, waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, geen maatschappelijk gevoelig initiatief is, omdat überhaupt geen sprake is van een maatschappelijke activiteit. Het college ziet de activiteit slechts als regulier wonen. Er worden namelijk woningen gebouwd die door de bewoners zelfstandig bewoond zullen worden. Iedere woning beschikt over alle noodzakelijke voorzieningen. De bewoners zullen zorg op aanvraag ontvangen, in de vorm van ambulante begeleiding of behandeling. Zij zijn niet afhankelijk van 24-uurszorg. Daarnaast zal er een sociaal beheerder aanwezig zijn. Daarbij gaat het ook om een woonfunctie in planologische zin. Er is geen sprake van zorgwoningen, een instelling of een maatschappelijke voorziening. Een maatschappelijke bestemming is daarom niet aan de orde. Omdat het project planologisch moet worden beoordeeld als een woonfunctie, is ook geen sprake van een situatie waarin een bindend advies van de gemeenteraad nodig is. Daarnaast heeft het college op zitting toegelicht dat het bestaan van een beheerplan niet wil zeggen dat automatisch sprake is van gevoeligheid. Het beheerplan biedt borging tegen overlast.

De voorzieningenrechter kan het standpunt van het college dat geen sprake is van een maatschappelijke activiteit en een maatschappelijk gevoelig initiatief, waarvoor de gemeenteraad om bindend advies had moeten worden gevraagd, vooralsnog niet volgen. Het bestreden besluit is in zoverre nog onvoldoende gemotiveerd. Dit gebrek kan het college herstellen door middel van een verbeterde motivering of – indien het college dit standpunt laat varen – door alsnog een positief (bindend) advies te vragen aan en te verkrijgen van de gemeenteraad. De voorzieningenrechter oordeelt nog niet dat de gemeenteraad om advies had moeten worden gevraagd omdat het college nog een kans krijgt om beter uit te leggen waarom dat volgens hem niet nodig was. Als het college dat in zijn herstelpoging goed uitlegt, dan zal het beroep naar verwachting weliswaar gegrond zijn en zal het bestreden besluit worden vernietigd, maar kunnen mogelijk de rechtsgevolgen van de omgevingsvergunning in stand worden gelaten. Als het college niet slaagt in de herstelpoging dan zal de voorzieningenrechter naar verwachting oordelen dat de gemeenteraad alsnog om advies moet worden gevraagd. Alsdan is sprake van een situatie dat het college in dat geval niet bevoegd was tot verlening van de BOPA. De voorzieningenrechter kan dit nu nog niet goed beoordelen; er is geen sprake van een evident geval waarbij de gemeenteraad om advies had moeten worden gevraagd. Eerst is een aanvullend standpunt van het college nodig. Het college kan er echter ook voor kiezen om in plaats van een verbeterde motivering direct de gemeenteraad om (bindend) advies te vragen. Die keus laat de voorzieningenrechter aan het college.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Vergunninghouder heeft op 23 mei 2024 een omgevingsvergunning aangevraagd voor een bouwactiviteit ten behoeve van het project ‘ [project] ’. Dit project ziet op 30 prikkelarme wooneenheden, waarvan een als algemene ruimte voor sociaal beheer. De woningen zijn bestemd voor 1 á 2-persoons huishoudens.

Het college heeft op 20 december 2024 een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘afwijken van regels in het omgevingsplan’ (buitenplanse omgevingsplanactiviteit ((BOPA)) (het primaire besluit).

Verzoeker, wonend en met zijn [bedrijf 1] gevestigd aan [adres 2] in [woonplaats] , heeft hier bezwaar tegen gemaakt.

Wettelijk kader

De toepasselijke wettelijke regels en beleidsregels staan in de bijlage bij deze uitspraak (voor zover relevant).

Het bestreden besluit is tot stand gekomen op grond van de Omgevingswet. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag voor een omgevingsvergunning of een verzoek om handhaving is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag voor de omgevingsvergunning is ingediend op 23 mei 2024. Dit betekent dat de Omgevingswet van toepassing is op de omgevingsvergunning.

Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Op de voorziene bouwlocatie, [adres 1] , is het Omgevingsplan gemeente Tilburg (hierna: het Omgevingsplan) van toepassing. Het voormalige [bestemmingsplan] (het bestemmingsplan) maakt onderdeel uit van het tijdelijk deel van het Omgevingsplan. De voorziene bouwlocatie bestaat uit twee percelen, waarvan een de bestemming ‘Bedrijf’ kent en het ander de bestemming ‘Agrarisch’. Er gelden geen dubbelbestemmingen voor de gronden. In dit geval is sprake van een BOPA omdat de activiteit in strijd is met het Omgevingsplan. Beide percelen mogen namelijk niet gebruikt worden voor wonen, met uitzondering van het wonen in een bedrijfswoning.

Uit artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) volgt dat een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een BOPA alleen wordt verleend met het oog op een ETFAL.

Een van de vragen die in het kader van deze procedure moet worden beantwoord, is of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vergunde bouw van de 30 prikkelarme woningen voldoet aan het criterium van een ETFAL ‘Evenwichtige toedeling’ is een open norm en het bevoegd gezag heeft beleidsruimte om deze in te vullen. Beoogd is om aan te sluiten bij het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ dat gold onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro). De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen (Rb. Zeeland-West-Brabant van 23 januari 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:282).

Bespreking van de beroepsgronden

ETFAL

Verzoeker voert aan dat het college ten onrechte een omgevingsvergunning heeft verleend voor het afwijken van regels in het omgevingsplan. Hij vindt namelijk dat er geen sprake is van een ETFAL. Om dit te onderbouwen haalt verzoeker de aspecten locatiekeuze, de aard van het project en geluid aan.

De voorzieningenrechter merkt op dat verzoeker op zitting ook nog een argument over de geuroverlast van een nabijgelegen mestfabriek heeft genoemd. Hoewel het college hierop gereageerd heeft dat dit de aandacht heeft van de gemeente, acht de voorzieningenrechter dit standpunt te laat aangevoerd en dus in strijd met de goede procesorde. Dit aspect neemt de voorzieningenrechter dus niet mee in de beoordeling.

Locatiekeuze

Verzoeker begrijpt niet dat de onderzochte alternatieve locaties minder geschikt zouden zijn dan de gekozen locatie. De locaties [locatie 1] en [locatie 2] hebben namelijk al een woonbestemming en zijn omgeven door groen. De [locatie 3] heeft een maatschappelijke bestemming en is omgeven door woonbestemmingen en groen. De [locatie 4] heeft ook deels al een woonbestemming en is verderaf gelegen van de bedrijvigheid. Verzoeker stelt dat dit locaties zijn die (planologisch) ruimtelijk makkelijker ingezet hadden kunnen worden voor prikkelarm wonen. Verzoeker heeft de indruk dat is gekozen voor de locatie aan [adres 1] , vanwege de vrees voor veel bezwaarschriften vanuit een drukkere omgeving. Dat een perceel snel beschikbaar komt, heeft volgens verzoeker ook niets te maken met of een locatie passend is. Ook een versterking van de entreefunctie van de [straat] kan volgens verzoeker niet dienen als onderbouwing waarom bij deze ontwikkeling sprake zou zijn van een ETFAL.

Het college stelt dat de procedure niet vereist dat alle mogelijke alternatieve locaties onderling vergeleken moeten worden. Bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een BOPA moet getoetst worden of het initiatief leidt tot een ETFAL. Het college meent dat de locatiekeuze binnen de ETFAL past. Daarbij is gekeken naar aspecten zoals de beschikbaarheid van een perceel, eigendomssituatie en perceelgrootte. Hetzelfde geldt voor de ruimtelijke inpasbaarheid en de entreefunctie. Het is stedenbouwkundig gewenst om enerzijds met bebouwing de stadsentree beter te begeleiden en anderzijds het groene karakter te behouden. Deze factoren zijn op zichzelf niet doorslaggevend. Bepalend blijft of er sprake is van een ETFAL. Dat is volgens het college het geval.

Voorafgaand aan de vergunningverlening heeft er daarnaast ook een uitgebreid participatietraject plaatsgevonden. Er zijn meerdere informatiebijeenkomsten en klankbordgroepbijeenkomsten georganiseerd, waaraan ook verzoeker heeft deelgenomen. De klankbordgroep heeft ook een notitie ontvangen met een onderbouwing van de locatiekeuze. De locatiekeuze is daarmee uitvoerig aan bod gekomen tijdens de omgevingsdialoog. Tijdens de klankbordgroepbijeenkomsten zijn ook wensen en aandachtspunten vanuit de omgeving verzameld. Alle door de klankbordgroep voorgestelde wijzigingen zijn in het plan verwerkt. Daarmee is de omgeving naar de mening van het college voldoende betrokken.

Ten slotte merkt het college op dat de door verzoeker geuite vrees dat op andere locaties meer bezwaarschriften zouden worden ingediend, geen enkele rol heeft gespeeld bij de besluitvorming.

De aard van het project

Verzoeker stelt zich op het standpunt dat onvoldoende onderbouwd is waarom het project niet in een andere vorm uitgevoerd kan worden, bijvoorbeeld door het kleinschalig huisvesten van personen die prikkelarm zouden moeten wonen. Verzoeker vindt dat een andere vorm van opvang ook onderzocht had kunnen dan wel moeten worden.

Het college is van mening dat de ontwikkeling van 30 woningen op deze locatie, gelet op de grootte van het perceel, de inrichting daarvan en op de andere functies in de omgeving passend is. De behoefte aan geschikte huisvesting voor deze specifieke doelgroep is groot. Het project voorziet daarom in een substantieel aantal woningen, dat aansluit bij deze behoefte. Daarnaast is het van belang om verschillende woonbehoeften binnen de doelgroep te faciliteren. Er worden drie verschillende woningtypen gerealiseerd (grondgebonden woningen, bovenwoningen en rolstoelgeschikt benedenwoningen) waarmee wordt voorzien in een gedifferentieerd en doelgroepspecifiek woonaanbod.

De schaalgrootte van het project, bestaande uit 30 woningen waarvan één beheerderswoning, is ook noodzakelijk om een (financieel) haalbaar project te ontwikkelen, De grondkosten, de relatief hoge onderhoudslasten (mede door de ruimere opzet van de woningen vergeleken met reguliere sociale woningbouw) en de structurele kosten van sociaal beheer moeten over voldoende woningen verdeeld kunnen worden om de lasten evenwichtig te kunnen verdelen. Een aanzienlijk kleiner project zou leiden tot een onevenredige kostenverdeling, waardoor realisatie niet verantwoord of uitvoerbaar zou zijn.

De toewijzing van de woningen vindt plaats via het Toetsingsteam, bestaande uit (zorg)professionals in samenwerking met vergunninghouder. Dit team beoordeelt per kandidaat, in overleg met alle bij de aangemelde persoon betrokken partijen (de persoon zelf en zijn/haar naasten) of prikkelarm wonen passend en haalbaar is. Hierbij wordt ook rekening gehouden met een match met de huidige bewoners. Als iemand niet past binnen deze woonvorm of locatie, wordt geen woning toegewezen. Hiermee is geborgd dat uitsluitend personen voor wie deze woonvorm geschikt is, worden gehuisvest.

Geluid

Verzoeker vraagt zich af of de locatie voor het project wel geschikt is voor prikkelarm wonen nu in de conclusie van het akoestisch onderzoek staat dat ‘uit het onderzoek naar maatregelen blijkt dat bronmaatregelen en een schermmaatregel het geluid niet kunnen verminderen tot de voorkeurswaarde/standaardwaarde’.

Het college stelt dat uit het akoestisch onderzoek van 29 januari 2024 van [adviesbureau] blijkt dat de geluidbelasting vanuit de omliggende bedrijvigheid voldoet aan de standaardwaarde uit het Bkl ( 81<1). Het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau door de omliggende bedrijven in het plangebied op de adressen [straat] [huisnummer 1] , [huisnummer 2] en [huisnummer 3] is ten hoogste 39 dB(A). Hiermee voldoet deze waarde aan de standaardwaarde uit het Bkl. Ook het maximaal geluidsniveau voldoet aan de grenswaarde uit het Bkl. De conclusie van het onderzoek is dat het plan geen belemmering vormt voor de bedrijfsvoering van omliggende bedrijven. Daarnaast is de invloed van wegverkeerslawaai van zowel provinciale wegen als gemeentewegen onderzocht. Voor de [provinciale weg] geldt dat de geluidbelasting weliswaar de voorkeurswaarde van 48 dB overschrijdt, maar voldoet aan de maximale toelaatbare waarde van 53 dB. Voor de gemeentelijke wegen geldt dat op het merendeel van de gevels wordt voldaan aan de standaardwaarde van 53 dB. Alleen op de kopgevels van de bouwblokken haaks op de weg bedraagt de geluidbelasting 57 dB. Dit is hoger dan de standaardwaarde, maar blijft ruim onder de grenswaarde van 70 dB uit het Bkl. Daarmee is de geluidsbelasting planologisch aanvaardbaar. Omdat voor het perceel [adres 3] concrete uitbreidingsplannen bestaan, is voor dit perceel aanvullend onderzoek uitgevoerd. Ook hieruit blijkt dat zowel het langtijdgemiddelde als het maximale geluidsniveau binnen de streefwaarden blijft. De toekomstige bedrijfsactiviteiten vormen daarmee geen belemmering voor de beoogde woningen.

Gelet op de uitgevoerde onderzoeken kan volgens het college worden vastgesteld dat het aspect geluid geen belemmering vormt voor het verlenen van de omgevingsvergunning en dat zowel de belangen van de toekomstige bewoners als die van de omliggende bedrijven voldoende zijn gewaarborgd. Uit informatie van de betrokken zorgaanbieders blijkt bovendien dat monotoon verkeersgeluid niet behoort tot de belangrijkste prikkelbronnen voor de doelgroep van de prikkelarme woningen. Een zekere mate van omgevingsgeluid is voor deze bewoners aanvaardbaar. De woningen worden tevens goed geïsoleerd, zodat bewoners zich kunnen terugtrekken in een prikkelarme leefomgeving wanneer zij dat wensen. Daarnaast beschikken alle woningen over een geluidluwe gevel en buitenruimte.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat de gronden, zoals hiervoor samengevat weergeven, niet slagen. Uit wat onder 6.4 is overwogen, past de bestuursrechter terughoudendheid bij de toetsing van het bestreden besluit aan het criterium ETFAL. De voorzieningenrechter acht de uitgebreid en deugdelijk gemotiveerde standpunten van het college ten aanzien van de aspecten locatiekeuze, aard van het project en geluid navolgbaar. Specifiek voor de locatiekeuze betrekt de voorzieningenrechter daarbij nog het volgende. In het document ‘Onderbouwing ETFAL [adres 4] ’ en in het bestreden besluit heeft het college uiteengezet waarom alternatieve locaties zijn afgevallen. In het verweerschrift is het college nog verder ingegaan op de locaties [locatie 1] , [locatie 5] en [locatie 6] . Zo is de eerste locatie niet direct beschikbaar en kent deze locatie samen met de derde locatie het nadeel van geluidsbelasting door een rijksweg en daarnaast een beperkte perceelgrootte. De tweede en derde locatie liggen in een PACT-wijk, waar sprake is van een tamelijk slecht woon- en leefklimaat, waarbij in de wijk van de tweede locatie ook nog sprake is van bestaande overlast. De voorzieningenrechter overweegt dat aan verzoeker kan worden toegegeven dat ook de door het college gekozen locatie, naast de percelen van verzoeker, nadelen kent. Dit maakt naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter nog niet dat sprake is van een onevenwichtige toedeling. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college blijk gegeven van een zorgvuldige belangenafweging. Van onevenredig nadelige gevolgen is de voorzieningenrechter niet gebleken. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat het college in zoverre tot de conclusie heeft kunnen komen dat voor dit project sprake is van ETFAL.

Uitbreidingsmogelijkheden bedrijf

Verzoeker stelt dat het vergunde project de uitbreidingsmogelijkheden voor zijn bedrijf(sperceel) beperkt en dat in het bouwplan daarmee geen rekening is gehouden.

Het college stelt zich op het standpunt dat voor bedrijven in milieucategorie 2, waar het bedrijf van verzoeker onder valt, een richtafstand geldt van 30 meter tot een gevoelige functie, die in een gemengd gebied kan worden teruggebracht tot tien meter. Het college meent dat de omgeving van het plangebied, gelet op de aanwezigheid van diverse bedrijven, een tuincentrum en (bedrijfs)woningen, aangemerkt moet worden als een gemengd gebied. Daarmee is een richtafstand van tien meter planologisch aanvaardbaar. Aan deze afstand wordt voldaan, ook als verzoeker op vijf meter afstand vanaf de perceelsgrens gaat bouwen. De nieuwe woningen liggen namelijk op een afstand van minimaal tien meter vanaf de perceelgrens. Gelet op deze afstanden, bestaat volgens het college geen aanleiding om aan te nemen dat de voorgenomen ontwikkeling negatieve gevolgen zal hebben voor de bedrijfsvoering van verzoeker, ook niet wanneer er wordt uitgegaan van de maximale bebouwingsmogelijkheden voor zijn perceel. Daarnaast is in het akoestisch onderzoek, dat heeft geleid tot het rapport van [adviesbureau] , gekozen voor meetpunten op de perceelgrens van verzoeker. Uit het rapport blijkt dat ook bij een meetpunt op de perceelsgrens wordt voldaan aan de geldende geluidnormen. De hoogste gemeten waarde betreft een dichtklappend portier op de erfgrens, maar ook dit blijft binnen de normen van het Bkl. Het plan voor prikkelarm wonen staat bedrijfsuitbreiding dus niet in de weg.

De voorzieningenrechter is gelet op de toelichting van het college van oordeel dat het project wordt voorzien in een gemengd gebied. Daarom kan worden uitgegaan van een richtafstand van tien meter en wordt verzoeker niet beperkt in zijn uitbreidingsmogelijkheden. De beroepsgrond slaagt niet.

Uitzicht

Verzoeker is van mening dat de voorziene geluidswal tussen zijn bedrijf met woning en het voorgenomen woonproject leidt tot een onaanvaardbare verslechtering van zijn uitzicht.

De voorzieningenrechter overweegt dat op grond van vaste rechtspraak geen recht op vrij uitzicht bestaat en evenmin in een stedelijk gebied een woonsituatie vrij van enige inkijk kan worden gegarandeerd. Daarnaast merkt de voorzieningenrechter op dat de drie meter hoge geluidswal op basis van het bouwplan aan de zuidoostelijke rand van het plangebied gerealiseerd wordt. Dat betekent dat de geluidswal aan de noordwestelijke zijde van de woning van verzoeker komt te liggen. Omdat aan deze kant geen groot raam zit, zoals bijvoorbeeld aan de zuidkant van de woning van verzoeker, is de voorzieningenrechter daarbij van oordeel dat de geluidswal niet leidt tot een onaanvaardbare verslechtering van het uitzicht van verzoeker. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Spuitzone

Verzoeker is eigenaar van perceel met de kadastrale aanduiding [nummer 5] , waarop een agrarische bestemming rust. Verzoeker stelt niet uit te sluiten in de toekomst agrarische activiteiten te gaan ontplooien dan wel dit perceel te verkopen waarbij ook belangrijk is dat agrarische activiteiten uitgeoefend kunnen worden. Verzoeker is van mening dat een afstand van minder dan tien meter tussen de te bouwen woningen en perceel [nummer 5] ontoereikend is, vanwege de spuitvrije zone.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft overwogen dat in het algemeen een afstand van 50 meter als spuitvrije zone tussen gevoelige functies en agrarische bedrijvigheid waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt, niet onredelijk wordt geacht. Dit brengt niet met zich dat een kortere afstand in een bepaalde situatie niet redelijk zou kunnen zijn, maar aan het hanteren van een kortere afstand dient een deugdelijke motivering ten grondslag te worden gelegd (ABRvS 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:807).

Het college neemt het standpunt in dat in dit geval sprake is van een uitzonderingssituatie waarin een kleinere spuitzone dan 50 meter (circa zes meter) gerechtvaardigd is. Om dit te onderbouwen wijst het college op het onderzoek van 10 april 2025 dat het college heeft laten uitvoeren door [adviesbureau] . Uit het onderzoek blijkt allereerst dat het plan voorziet in driftbeperkende maatregelen. Over een groot deel van de grens met het agrarisch perceel worden houtwallen gerealiseerd, bestaande uit een opgeworpen grondwal met een begroeid topscherm (totale hoogte drie meter), aangevuld met lage struiken en bomen. Volgens het deskundigenonderzoek heeft deze inrichting een sterk driftbeperkend effect bij eventuele spuitactiviteiten op het perceel van verzoeker.

Uit het onderzoek blijkt verder dat het niet aannemelijk is dat in de omgeving van het plangebied gewassen zullen worden geteeld waarvoor beschermingsmiddelen zullen worden toegepast. Ook voor het agrarisch perceel van verzoeker is het niet aannemelijk dat het huidige gebruik zal worden gewijzigd naar een vorm van agrarisch gebruik waarbij mechanisch spuiten of intensieve gewasbescherming aan de orde is. Het agrarische perceel van verzoeker is in de afgelopen tien jaar uitsluitend gebruikt als dierenweide en/of voor graswinning. De omliggende bedrijven, waaronder het [bedrijf 1] van verzoeker en het [bedrijf 2] van familie van verzoeker, zijn geen bedrijven die actief zijn op het gebied van akkerbouw of fruitteelt. Uit het onderzoek blijkt dat er geen aanwijzingen zijn waaruit volgt dat de bedrijfsactiviteiten van verzoeker of het [bedrijf 2] in de nabije toekomst worden beëindigd of aangevuld met agrarische activiteiten die spuitzones vereisen.

Voorts blijkt uit het onderzoek dat het mogelijk is dat er op de schapenweide met de hand onkruid wordt gespoten, maar dat het gebruik van bestrijdingsmiddelen niet intensiever en grootschaliger dan dat zal zijn. Het perceel is relatief klein en, gelet op het huidige en historische gebruik, is alleen handmatig spuiten van onkruid aannemelijk. Voor het handmatig spuiten van onkruidbestrijdingsmiddelen is volgens het onderzoek geen spuitzone van 50 meter noodzakelijk, omdat dat zeer lokaal, beheerst en gedoceerd moet worden gespoten. Dit gebeurt met de hand. De kans op drift naar de nieuwe woningen is met die wijze van spuiten volgens het onderzoek verwaarloosbaar. Daarnaast is volgens het onderzoek de frequentie van spuiten en de hoeveelheid bestrijdingsmiddelen ook aanzienlijk lager dan bij het mechanisch spuiten van bestrijdingsmiddelen op gewassen of bij fruitteelt. De driftbeperkende groenstrook langs de perceelsgrens versterkt dit effect. Het hanteren van een spuitzone voor onkruidbestrijding wordt niet noodzakelijk geacht.

Tot slot is het volgens het onderzoek het onwaarschijnlijk dat het perceel zal worden verkocht of verpacht voor agrarische activiteiten die intensieve gewasbescherming vereisen. De onderbouwing hiervoor is dat het perceel te klein is om efficiënt te kunnen worden ingezet voor gewasteelt of fruitteelt. Het heeft ook geen ontsluiting aan de openbare weg, anders als via recht van overpad over het terrein van de huidige eigenaar. Voor aantrekkelijk gebruik door een akkerbouw zouden daarmee ook de naastgelegen percelen bij de verkoop of het verpachten moeten worden gebruikt. De eigenaren van die percelen hebben geen bezwaar aangetekend tegen de verleende omgevingsvergunning voor het woningbouwplan.

Gelet op dit onderzoek is het college van mening dat een spuitzone van zes meter kan worden gehanteerd en dat hiermee een aanvaardbaar woon- en leefklimaat wordt gewaarborgd. Ter zitting is hierop aangevuld dat de Afdeling op 11 maart 2026 ook heeft geoordeeld dat het feit dat gewasbeschermingsmiddelen alleen handmatig kunnen worden toegepast, een relevante omstandigheid is om een kleinere spuitzone te rechtvaardigen (ABRvS 11 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1410). In die zaak werd een afstand van tien meter toereikend geacht, mede vanwege driftbeperkende maatregelen en de beperkte omvang van het perceel. Ook de voorzieningenrechter Overijssel oordeelde dat met een spuitzone van tien meter een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd (Rb. Overijssel 24 april 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:2225).

Uit het beroepschrift van verzoeker blijkt niet dat hij concrete plannen heeft om het huidige gebruik te wijzigen naar een vorm van agrarisch gebruik die intensieve chemische gewasbescherming vereist. De enkele opmerking dat verzoeker “niet uitsluit” in de toekomst agrarische activiteiten te ontplooien, is onvoldoende om te concluderen dat een afstand van minder dan tien meter ontoereikend is. Voor eventuele schade door waardevermindering, kan een verzoek om nadeelcompensatie worden ingediend. Tot slot merkt het college op dat de gemeenteraad van Tilburg een voorbereidingsbesluit met voorbeschermingsregels heeft vastgesteld, waarin het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op het perceel van verzoeker wordt verboden. Dit voorbereidingsbesluit wordt binnen anderhalf jaar gevolgd door een wijziging van het Omgevingsplan met dezelfde inhoud. De ontwerpwijziging heeft reeds ter inzage gelegen en de nota van zienswijzen is in voorbereiding.

De voorzieningenrechter stelt vast dat een bestuursorgaan op het advies van een deskundige mag afgaan, nadat het bestuursorgaan is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. De zogeheten vergewisplicht is neergelegd in artikel 3:2 van de Awb voor niet-wettelijke adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur om een reactie op wat die partij over het advies heeft aangevoerd (ABRvS 19 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1062). Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoeker geen concrete aanknopingspunten voor twijfel naar voren heeft gebracht. Daarom mocht het college afgaan op het onderzoek van [adviesbureau]. De voorzieningenrechter acht gelet op dit onderzoek, de recente Afdelingsuitspraak en de voorgenomen wijziging van het Omgevingsplan, een kleinere spuitzone in het voorliggende geval aanvaardbaar. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Beheerplan

Verzoeker voert aan dat de toevoeging in het bestreden besluit, namelijk dat de prikkelarme woningen niet in gebruik mogen worden genomen voordat een beheerplan is opgesteld en goedgekeurd, juridisch niet afdwingbaar is. Het beheerplan zou als voorwaardelijke verplichting geborgd moeten worden in de omgevingsvergunning, zodat hierop gehandhaafd kan worden.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat het opstellen van een beheerplan als voorwaarde voor het in gebruik mogen nemen van de prikkelarme woningen wel degelijk juridisch afdwingbaar is. Deze voorwaarde is immers in het bestreden besluit opgenomen en daarmee rechtstreeks aan de voorwaarden van de omgevingsvergunning toegevoegd. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Omgevingsverordening Noord-Brabant

Verzoeker voert aan dat in het bestreden besluit wordt verwezen naar een gespreksverslag van 5 december 2024 van een overleg met de provincie Noord-Brabant, maar dat dit verslag niet is opgenomen in de ter inzage gelegde stukken. Daarom handhaaft verzoeker zijn in het bezwaarschrift ingenomen standpunt dat het besluit in strijd is met de Omgevingsverordening Noord-Brabant.

De voorzieningenrechter stelt vast dat dit verslag bij bijlage 37 van de door het college overgelegde stukken van het dossier van deze zaak zit. Er is daarom geen sprake van een gebrek. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Parkeren

Niet in geschil is dat voor het bouwplan een parkeernorm van twintig parkeerplekken geldt en dat het bouwplan voorziet in slechts veertien parkeerplekken. Het college heeft de hardheidsclausule uit artikel 5.7 van de Nota Parkeernormen 2023 toegepast om af te kunnen wijken van de parkeernorm. Volgens verzoeker heeft het college ten onrechte deze bepaling toegepast.

Artikel 5.7 van de Nota Parkeernormen 2023 bepaalt dat in gevallen waarin strikte toepassing van deze nota parkeernormen tot een bijzondere hardheid leidt, het college kan besluiten af te wijken van de parkeereis. Dit kan alleen indien de aanvrager van de omgevingsvergunning aantoont dat de parkeereis niet (volledig) kan worden opgelost en het college een zwaarwegend belang heeft om af te wijken van de parkeereis.

Het college stelt zich op het standpunt dat het project in de behoefte voorziet van prikkelarme woningen voor kwetsbare burgers met een woon- en ondersteuningsbehoefte. Deze groep beschikt over voldoende woonvaardigheden om zelfstandig te wonen, maar heeft een rustige, prikkelarme leefomgeving nodig. Voor deze doelgroep bestaat momenteel geen passende woonvorm, waardoor zij tussen wal en schip dreigt te raken. De gemeente, woningcorporaties en zorgpartijen willen voorkomen dat deze burgers dakloos worden, langdurig afhankelijk blijven van maatschappelijke opvang of onnodig in beschermde woonvoorzieningen verblijven. Het bieden van passende huisvesting aan deze doelgroep is een essentieel onderdeel van het gemeentelijk streven naar een inclusieve stad, waarin voor iedereen plek is. Dit vormt een zwaarwegend maatschappelijk belang dat toepassing van de hardheidclausule rechtvaardigt.

Daarnaast blijft de te verwachten parkeerbehoefte voor dit project beperkt tot veertien parkeerplaatsen. De verwachting is dat een groot deel (tweederde) van de personen die voor prikkelarm wonen in aanmerking zullen komen geen auto zal hebben. Dit heeft enerzijds te maken met de lage inkomsten van de bewoners (vaak geen inkomsten uit arbeid, maar een bijstandsuitkering) en anderzijds medicatiegebruik dan wel reactiesnelheid. Uit de verklaringen van RIBW Brabant en Amarant, die worden ondersteund door praktijkvoorbeelden van een vergelijkbare doelgroep, blijkt dat veertien parkeerplaatsen ruim voldoende zal zijn voor de te verwachten parkeerbehoefte.

Tot slot kent het plan ruimtelijke en functionele kenmerken die maken dat het realiseren van extra parkeerplaatsen feitelijk ook niet mogelijk is. In het midden van het plangebied wordt een ecologische wadi van circa 245 m² gerealiseerd, die essentieel is voor waterberging en landschappelijke inpassing. Het realiseren van parkeerplaatsen in de binnentuinen is hierdoor niet mogelijk. Rondom de bebouwing wordt groen aangebracht, noodzakelijk voor de landschappelijke kwaliteit. De interne verkaveling en opzet van de woningen zijn specifiek afgestemd op het minimaliseren van prikkels voor de doelgroep. Binnen het project is geen ruimte voor extra parkeerplaatsen zonder de kern van het plan aan te tasten en de financiële haalbaarheid onder druk komt te staan.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen afwijken van de parkeereis met toepassing van de hardheidsclausule. Uit de motivering die het college heeft gegeven, blijkt van een zwaarwegend belang van passende huisvesting voor een kwetsbare doelgroep. Het college heeft voldoende onderbouwd dat en waarom voor die doelgroep een beperkte parkeerbehoefte geldt, waarbij het college zich ook op het standpunt heeft kunnen stellen dat vergunninghouder aannemelijk heeft gemaakt dat de parkeereis zonder toepassing van de hardheidsclausule niet (volledig) kan worden opgelost. De beroepsgrond slaagt niet.

Is sprake van een maatschappelijk gevoelig initiatief?

Naar de mening van verzoeker is de gemeenteraad ten onrechte gepasseerd bij het verlenen van de omgevingsvergunning. Volgens verzoeker gaat het in dit geval om een ‘Maatschappelijke activiteit, voor zover sprake is van een maatschappelijk gevoelig initiatief’, waardoor (bindend) advies aan de gemeenteraad had moeten worden gevraagd. De vergelijking die door het college gemaakt wordt met ouderen met thuiszorg, waarbij ook sprake is van zorg en begeleiding aan huis, gaat volgens verzoeker niet op.

De voorzieningenrechter overweegt dat op grond van artikel 16.15 van de Omgevingswet bij algemene maatregel van bestuur bestuursorganen of andere instanties worden aangewezen die, in daarbij aangewezen gevallen, in de gelegenheid worden gesteld om aan het bevoegd gezag of een ander bestuursorgaan advies uit te brengen over een aanvraag om een besluit op grond van deze wet. In artikel 16.15a, aanhef, onder b, onder 1°, van de Omgevingswet staat dat de gemeenteraad in ieder geval als adviseur wordt aangewezen als het gaat om een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een BOPA in door de gemeenteraad aangewezen gevallen.

Op 26 juli 2024 heeft de gemeenteraad van Tilburg in een besluit (het Aanwijzingsbesluit) categorieën BOPA’s aangewezen waarvoor de gemeenteraad een bindend advies dient uit te brengen. In dit besluit is in categorie 2, onder c, bepaald dat een bindend advies van de gemeenteraad nodig is bij “Maatschappelijke activiteiten, voor zover sprake is van een maatschappelijk gevoelig initiatief”. Wanneer hier sprake van is, is verder uitgewerkt in de Richtlijn maatschappelijke voorzieningen (hierna: de Richtlijn). Volgens de Richtlijn is de vraag of sprake van een maatschappelijk gevoelig initiatief afhankelijk van verschillende factoren. Deze factoren staan in paragraaf 3.3, onder 2, van de Richtlijn.

Het college heeft betoogd dat de BOPA, waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, geen maatschappelijk gevoelig initiatief is, omdat überhaupt geen sprake is van een maatschappelijke activiteit. Het college ziet de activiteit slechts als regulier wonen. Er worden namelijk woningen gebouwd die door de bewoners zelfstandig bewoond zullen worden. Iedere woning beschikt over alle noodzakelijke voorzieningen. De bewoners zullen zorg op aanvraag ontvangen, in de vorm van ambulante begeleiding of behandeling. Zij zijn niet afhankelijk van 24-uurszorg. Daarnaast zal er een sociaal beheerder aanwezig zijn. Daarbij gaat het ook om een woonfunctie in planologische zin. Er is geen sprake van zorgwoningen, een instelling of een maatschappelijke voorziening. Een maatschappelijke bestemming is daarom niet aan de orde. Omdat het project planologisch moet worden beoordeeld als een woonfunctie, is ook geen sprake van een situatie waarin een bindend advies van de gemeenteraad nodig is. Daarnaast heeft het college op zitting toegelicht dat het bestaan van een beheerplan niet wil zeggen dat automatisch sprake is van gevoeligheid. Het beheerplan biedt borging tegen overlast.

De voorzieningenrechter kan het standpunt van het college dat geen sprake is van een maatschappelijke activiteit en een maatschappelijk gevoelig initiatief, waarvoor de gemeenteraad om bindend advies had moeten worden gevraagd, vooralsnog niet volgen. Het bestreden besluit is in zoverre nog onvoldoende gemotiveerd. Dit gebrek kan het college herstellen door middel van een verbeterde motivering of – indien het college dit standpunt laat varen – door alsnog een positief (bindend) advies te vragen aan en te verkrijgen van de gemeenteraad.

Kiest het college voor een verbeterde motivering dan dient het college in ieder geval het volgende in acht te nemen.

De voorzieningenrechter volgt vooralsnog niet de stelling van het college dat de activiteit die de BOPA mogelijk maakt, geen maatschappelijke activiteit is. In paragraaf 2.2 van de toelichting bij de Richtlijn wordt gesproken over een grote diversiteit aan maatschappelijke voorzieningen, waaronder de voorziening voor wonen met een beperkte vorm van zorg en met veel vrijheid, waar het voorliggende geval ook gemakkelijk onder lijkt te kunnen worden geschaard. Nu onder meer een dergelijke voorziening in de Richtlijn als maatschappelijke voorziening wordt aangeduid, valt moeilijk in te zien waarom er geen sprake is van een maatschappelijke activiteit en er slechts sprake is van regulier wonen.

Ten aanzien van de vraag of sprake is van een gevoelig initiatief overweegt de voorzieningenrechter dat hierbij acht moet worden geslagen op de Richtlijn en de daarin genoemde factoren en uitgangspunten. Dat heeft het college nu onvoldoende gedaan. Gelet op de formulering van de Richtlijn lijkt al snel sprake van een gevoelig initiatief. Zo maakt het benodigd zijn van een beheerplan, zoals in het voorliggende geval, al snel dat een voorziening gevoelig is. Ook in de omvang van het plan kan een aanwijzing voor gevoeligheid worden gezien. Er is weliswaar geen sprake van een heel groot project, maar het heeft met dertig wooneenheden toch een zekere omvang waar tenminste dertig maar waarschijnlijk meer bewoners kunnen worden gehuisvest. Ten aanzien van de doelgroep waarvoor de prikkelarme woningen bestemd zijn, is de voorzieningenrechter reeds nu van oordeel dat deze niet valt onder “bijzondere doelgroepen” genoemd in paragraaf 3.3, onder het kopje ‘Interne afstemming’, onder 2, van de Richtlijn. Het college en vergunninghouder hebben in de stukken en ter zitting voldoende duidelijk uiteengezet dat van de huisvesting van deze doelgroepen geen sprake is.

Conclusie en gevolgen

Gelet op het voorgaande slagen de beroepsgronden niet, op één na. De voorzieningenrechter oordeelt nog niet dat de gemeenteraad om advies had moeten worden gevraagd omdat het college nog een kans krijgt om beter uit te leggen waarom dat volgens hem niet nodig was. Als het college dat in zijn herstelpoging goed uitlegt, dan zal het beroep naar verwachting weliswaar gegrond zijn en zal het bestreden besluit worden vernietigd, maar kunnen mogelijk de rechtsgevolgen van de omgevingsvergunning in stand worden gelaten. Als het college niet slaagt in de herstelpoging dan zal de voorzieningenrechter naar verwachting oordelen dat de gemeenteraad alsnog om advies moet worden gevraagd. Alsdan is sprake van een situatie dat het college in dat geval niet bevoegd was tot verlening van de BOPA. De voorzieningenrechter kan dit nu nog niet goed beoordelen; er is geen sprake van een evident geval waarbij de gemeenteraad om advies had moeten worden gevraagd. Eerst is een aanvullend standpunt van het college nodig. Het college kan er echter ook voor kiezen om in plaats van een verbeterde motivering direct de gemeenteraad om (bindend) advies te vragen. Die keus laat de voorzieningenrechter aan het college. Het college kan het gebrek dus op twee manieren herstellen. Het gebrek kan door het college worden hersteld hetzij met een verbeterde motivering waarom geen sprake is van een maatschappelijke activiteit, voor zover het een maatschappelijk gevoelig initiatief betreft, hetzij door de gemeenteraad om (bindend) advies te vragen.

De voorzieningenrechter bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak. Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de voorzieningenrechter of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de voorzieningenrechter verzoeker in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de voorzieningenrechter zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

De voorzieningenrechter houdt in de beroepszaak iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Het verzoek om een voorlopige voorziening

De voorzieningenrechter zal het verzoek om een voorlopige voorziening afwijzen. Hij overweegt daartoe dat de meeste geschilpunten in het voorgaande zijn beslecht. Er is nog één belangrijk geschilpunt over, waarbij het college eerst de gelegenheid krijgt om een geconstateerd gebrek te herstellen. In het voor vergunninghouder meest ongunstige scenario slaagt het college daar niet in en geeft de gemeenteraad geen positief advies af. Dan is sprake van een scenario waarbij de BOPA niet in stand kan blijven en ook de rechtsgevolgen daarvan niet. Dat scenario acht de voorzieningenrechter echter onwaarschijnlijk nu de gemeenteraad al op de hoogte is van het (bouw)plan door vaststelling van een ontwerp-omgevingsplan voor de locatie. Daarbij zijn alle stukken met betrekking tot het project ook ter beschikking gesteld aan de gemeenteraad. De voorzieningenrechter gaat er daarom bij de beoordeling van het verzoek om een voorlopige voorziening vanuit dat de gemeenteraad positief tegenover het plan staat. Verder betrekt de voorzieningenrechter dat het college en vergunninghouder en vele andere betrokken partijen gedurende lange tijd veel inspanningen hebben verricht om te voldoen aan de maatschappelijke opgave om te voorzien in de behoefte aan een dergelijke woonvorm. Aan die omstandigheid en de daarmee gepaard gaande belangen kent de voorzieningenrechter een zwaar gewicht toe. Daartegenover staan de belangen van verzoeker die – om hierboven genoemde redenen – niet wil dat het plan op deze locatie wordt gerealiseerd. Nu het meeste van wat verzoeker heeft aangevoerd niet slaagt, kent de voorzieningenrechter aan het belang van verzoeker minder gewicht toe, waardoor de afweging van de belangen in zijn nadeel uitvalt.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

– wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;

– draagt het college op binnen twee weken de voorzieningenrechter mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;

– stelt het college in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

– stelt verzoeker in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van de herstelpoging daarop te reageren;