Het ongeschreven overgangsrecht bij calamiteiten

Bij een besluit op 26 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen een omgevingsvergunning voor de bouw van een winkel door Welkoop Winkel B.V. geweigerd. Welkoop heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit, wat door de rechtbank gegrond werd verklaard. Het college stelde tegen deze uitspraak hoger beroep in.

Het college voert aan dat het bouwplan niet voldoet aan de eisen voor herbouw na een calamiteit. De rechtbank oordeelde eerder dat de nieuwbouw overeen moet komen met het oorspronkelijke gebouw in termen van oppervlakte, aard en omvang. Het college zou onvoldoende gemotiveerd hebben dat het bouwplan niet aan deze eisen voldoet. In hoger beroep verklaart het college dat het oorspronkelijke gebouw een industrie/bedrijfsloods was die als Welkoop-winkel werd gebruikt. Het bouwplan omvat een moderne Welkoop-winkel die aanzienlijk verschilt in oppervlakte, aard en omvang ten opzichte van het oorspronkelijke gebouw. Ze wijzen erop dat het overgangsrecht bij calamiteiten zeer terughoudend moet worden toegepast en dat de jurisprudentie van de Afdeling vereist dat er een nauwkeurige beoordeling is van de feitelijke verschillen tussen de oude en nieuwe situatie. De Afdeling is van oordeel dat de nieuwe situatie significant afwijkt van de oude situatie op verschillende punten, zoals de vloeroppervlakte voor de winkel en de bouwhoogte. Hierdoor wordt niet voldaan aan de eisen van het ongeschreven overgangsrecht bij calamiteiten.

Welkoop betoogt daarentegen dat het college de aanvraag op grond van de Woonvisie en het detailhandelsbeleid niet had mogen weigeren, omdat er in 2017 nog geen samenhangend beleid was voor het betreffende gebied. Het college verwijst echter naar de Woonvisie van 2019 en stelt dat hieruit voldoende gemotiveerd blijkt waarom ze geen vergunning wilden verlenen. Het college voert daarnaast aan meer waarde te hechten aan het algemene belang van het transformeren van het gebied tot een aantrekkelijk woon-werkgebied dan aan het belang van Welkoop om daar een winkel te vestigen. De Afdeling oordeelt dat in beginsel het geldende recht op het moment van besluitvorming moet worden toegepast, en dat het college het besluit mocht motiveren met verwijzing naar de latere Woonvisie. De Afdeling bevestigt dat het college de plannen voor herontwikkeling van het gebied zwaarder mocht laten wegen dan het belang van Welkoop om daar een nieuwe winkel te vestigen.

Welkoop voert voorts aan dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, omdat er maandenlang gesprekken waren met de gemeente over het combineren van functies op het perceel, zoals detailhandel op de begane grond en wonen op de verdiepingen. Het college stelt echter dat al jaren duidelijk is dat een solitaire detailhandelsfunctie op deze locatie niet gewenst is, en hebben herhaaldelijk aangeboden om met Welkoop te overleggen over haalbare alternatieven die kunnen samengaan met woningbouw voor een tijdelijke periode, met de bedoeling om later een woon- en recreatiefunctie te creëren. De Afdeling oordeelt dat er geen sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel, omdat er geen concrete toezegging kan worden afgeleid over het specifieke bouwplan dat in deze procedure wordt besproken.

Tot slot betoogt Welkoop dat het college had moeten verzoeken om de aanvraag te wijzigen, zodat deze zou voldoen aan de eisen die het college stelde op basis van het ongeschreven overgangsrecht bij calamiteiten. Volgens Welkoop zouden de benodigde wijzigingen slechts marginaal zijn. Het college stelt echter dat volgens eerdere jurisprudentie zij alleen verplicht zijn om de aanvrager te vragen de aanvraag te wijzigen als het gaat om ondergeschikte wijzigingen. Het college betoogt dat in dit geval geen sprake is van ondergeschikte wijzigingen, aangezien naast het gewijzigde bouwvolume er ook veranderingen zijn in de draagconstructie en brandcompartimentering. Bovendien heeft Welkoop zelf geen nieuwe bouwaanvraag ingediend. De Afdeling oordeelt dat het verschil tussen het ingediende bouwplan en de oude situatie in dit geval te groot is om als ondergeschikte wijziging te worden beschouwd. De Afdeling stelt in navolging van het college dat het college niet verplicht was om Welkoop te vragen de aanvraag te wijzigen.

De Afdeling verklaart het beroep van het college gegrond. Dit betekent dat de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor het door Welkoop aangevraagde bouwplan in stand blijft. De eerdere uitspraak van de rechtbank wordt nietig verklaard.