Onverplichte functionaliteit ‘tijdreizen’ toch nodig om plannen op algemeen toegankelijke wijze beschikbaar te houden

Waar gingen de zaken over?

Het bestemmingsplan en de veegplannen zijn stuk voor stuk vastgesteld op grond van de Crisis- en herstelwet, als bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte. Daardoor mogen zij beschikbaar gemaakt worden op een andere manier dan via de landelijke voorziening ruimtelijkeplannen.nl, of de opvolger daarvan: Regels op de kaart (zie artikel 2.4 Chw jo. 7c lid 9 aanhef, onder a en onder 1 Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (Bu Chw)). De gemeente heeft daarvoor een eigen planviewer gemaakt, en heeft, om vooruit te lopen op de invoering van de Omgevingswet, besloten de plannen geconsolideerd weer te geven. Met andere woorden: de plannen zijn weergegeven in een geactualiseerde, integrale versie waarin het oorspronkelijke plan en alle latere wijzigingen, herzieningen en reparaties zijn samengevoegd tot één document en steeds worden bijgewerkt. Zie artikel 22.5 Ow jo. 4.6 lid 1 onder c Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow).

De eerste zaak gaat over een bedrijf dat een biomassacentrale wil plaatsen. Het bedrijf betoogt dat dit toegestaan was op grond van het bestemmingsplan, maar ten onrechte is verboden door middel van het eerste en tweede veegplan. De tweede zaak draait om de exploitant van een paardenstal die stelt dat het eerste veegplan de buitenruimte van zijn paardenstallen overmatig inperkt. Hij betoogt dat de gemeenteraad geen rekening heeft gehouden met zijn concrete initiatief voor uitbreiding. Zij stellen beroep in bij de Afdeling omdat zij het niet eens zijn met de veegplannen.

Achtergrond

Bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte boden de mogelijkheid om alvast te experimenteren met de functionaliteit van het omgevingsplan onder de Omgevingswet (Stb. 2014, 168, p. 11). Onder de Omgevingswet hebben omgevingsplannen immers een uitgebreidere functie dan bestemmingsplannen onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) hadden, om zo te bewerkstelligen dat er per gemeente één gebiedsdekkende regeling geldt met als doel voor burgers integraal inzichtelijk te maken welke regels gelden.

Het ‘experimenteel bestemmingsplan’ leidde tot zeer uitgebreide plannen met regels die niet altijd pasten binnen de toenmalige standaard voor ruimtelijke plannen (de SVBP2012) en de technische inrichting van de landelijke voorziening (ruimtelijkeplannen.nl). Daarom werd in artikel 7c lid 9 onder a onder 1 Bu Chw een grondslag opgenomen voor het op een afwijkende manier beschikbaar mogen stellen van het plan. Het idee was dat de gemeente een eigen digitale omgeving mocht inrichten, waarmee het plan te raadplegen was. In de landelijke voorziening kon dan worden volstaan met een link naar de gemeentelijke omgeving (Stb. 2014, 168, p. 15). Deze bepaling regelde dat “het vastgestelde bestemmingsplan elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar wordt gesteld en blijft op een door de raad te bepalen internetadres”.

Oordeel Afdeling

Na eerst in te gaan op de inhoud en indeling van de bekendmakingswebsite van de gemeente, komt de Afdeling tot de kern van het probleem: het is niet mogelijk om de juridisch bindende inhoud van veegplannen 1 en 2 en de bijlagen daarbij op zichzelf in te zien op de website. Alleen de geconsolideerde versie van het bestemmingsplan kan worden bezien, inclusief de wijzigingen van veegplannen 1, 2 en 3.

In het systeem van Regels op de kaart is het mogelijk om te ‘tijdreizen’. Met deze functionaliteit kan op elk gewenst moment in het verleden worden nagegaan welke regels er golden op een bepaalde locatie. Op de gemeentelijke website is dit echter niet mogelijk. Dat brengt de Afdeling tot het oordeel dat het voor de hand zou liggen om de functionaliteit tijdreizen, hoewel dat niet verplicht was, ook mogelijk te maken op de gemeentelijke website.

Vanwege de gebrekkige toegang tot de veegplannen is het voor de Afdeling niet mogelijk om inhoudelijk in te gaan op de beroepsgronden. Zo is het onmogelijk in te zien wat de wijzigingen aan het bestemmingsplan door middel van veegplannen 1, 2 en 3 precies inhouden. Dit is strijdig met de eisen van artikel 7c lid 9 aanhef, onder a en onder 1 Bu Chw (de veegplannen 1, 2 en 3 zijn slechts geconsolideerd inzichtelijk en dus niet op zichzelf beschikbaar gebleven).

Dit is verder in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Met de manier waarop het bestemmingsplan en de wijzigingen daarvan bekend zijn gemaakt, was het voor burgers niet mogelijk om (later) kennis te nemen van het op een bepaald moment geldend recht. In wezen gaat het in deze zaak ook over het principe dat de burger evengoed zijn rechtspositie in het verleden moet kunnen bepalen. Geen kennis kunnen nemen van het op een bepaald moment in het verleden geldend recht staat effectieve rechtspraak in de weg, aldus de Afdeling.

Ook kan door het op deze manier beschikbaar stellen van de plannen niet worden vastgesteld of, zoals de raad stelt, de veegplannen slechts wijzigingen van het originele bestemmingsplan inhouden (en geen nieuwe regels bevatten). Dat is bepalend voor het oordeel of hier al dan niet sprake is van een besluit in de zin van artikel 6:19 lid 1 Awb (een wijzigingsbesluit), wat leidt tot een beroep van rechtswege ten aanzien van het gewijzigde besluit.

Vanwege de ernst van de gebreken die kleven aan de besluiten ziet de Afdeling af van het toepassen van een bestuurlijke lus in deze zaken, en worden de veegplannen 1 en 2 voor de betreffende percelen vernietigd.

Relevantie voor de praktijk

Het kunnen tijdreizen is een functionele eis die bij de invoering van de Omgevingswet werd gesteld aan de digitale voorzieningen (zie de Kaderstellende notitie tijdreizen). Met beide uitspraken maakt de Afdeling duidelijk dat, hoewel hier het oude recht nog van toepassing was en ‘tijdreizen’ dus nog geen verplichte functionaliteit was, het in dit geval toch op de weg van de raad had gelegen om de nieuwe beschikbaarheidsstandaarden onder de Omgevingswet te hanteren en een tijdreis-functionaliteit in de gemeentelijke planviewer op te nemen. Wanneer het niet mogelijk is om vast te stellen wat op zichzelf de inhoud van plannen is, zijn deze plannen volgens de Afdeling niet elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar (gebleven). Dat is in strijd met het recht en de rechtszekerheid en kan gevolgen hebben voor de desbetreffende plannen. Als kanttekening hierbij plaatsen wij nog de gedachte dat door de Afdeling wellicht ook kennis had kunnen worden genomen van de raadsbesluiten tot vaststelling van de veegplannen, en de inhoud van de plannen op die manier toch op zichzelf had kunnen worden beoordeeld. De regels en kaart zijn daarbij immers als bijlagen gevoegd en dus als ‘losse versie’ beschikbaar. Mogelijk is de Afdeling daar niet op ingegaan, nu het vermoedelijk te ver voert dat een burger de algemene website van het bestuursorgaan zou moeten raadplegen om daarop de voor hem relevante informatie, in dit geval de veegplannen, tot zich te nemen. Bovendien is de vraag of die informatie volledig wordt aangeboden en niet alsnog ‘versnipperd’ raakt door bijvoorbeeld latere amendementen, en wordt simpelweg niet voldaan aan de eisen van artikel 7c lid 9 aanhef, onder a en onder 1 Bu Chw.

Het is prijzenswaardig wanneer de raad bij het vaststellen van het bestemmingsplan dit, vooruitlopend op de Omgevingswet, op geconsolideerde wijze weergeeft. Deze uitspraak laat echter zien dat, het van belang blijft de rechtszekerheid en de geldende wettelijke vereisten daarbij niet uit het oog te verliezen. Het is zaak om omgevingsdocumenten op de juiste wijze beschikbaar te stellen én te houden, zodat ook later de rechtspositie op een bepaald moment in het verleden nog kan worden bepaald.