93ste uitspraak bopa! o.a. welstand, relatie met toelichting bestemmingsplan en bopa-beleid

Enkele interessante overwegingen:

De rechtbank overweegt dat de beoordeling of het bouwplan voorziet in ETFAL en de beoordeling of het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand in dit geval nauw samenhangen, omdat de uiterlijke kenmerken van de telecommast van belang zijn voor het behoud van de aanwezige ruimtelijke kwaliteit en de landschappelijke waarden. Met de voorzieningenrechter is de rechtbank van oordeel dat de beoordelingsruimte die de term ‘redelijkerwijs’ in de Welstandsnota biedt, het mogelijk maakt om de functionele aard van de mast bij de welstandsbeoordeling te betrekken.

Voor zover eiser zich beroept op de toelichting bij het bestemmingsplan, overweegt de rb. dat de plantoelichting geen onderdeel uitmaakt van het juridisch bindende kader van het plan. Uit vaste jurisprudentie volgt dat de niet bindende plantoelichting in zoverre betekenis kan hebben dat deze meer inzicht kan geven over de bedoeling van de planwetgever indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan getoetst moet worden op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Niet is gebleken dat de planregels in het voorliggende geval op enige wijze onduidelijk zijn geformuleerd en dat een verduidelijking op grond van de plantoelichting nodig is. Dat in de toelichting bij het bestemmingsplan staat dat kleinschalige recreatieve voorzieningen worden gestimuleerd en dat voor recreatie wordt ingezet op het combineren van de beleving van het landelijk gebied met toeristische trekkers, betekent niet dat het college geen enkele ruimtelijke ingreep mag vergunnen die enig effect heeft op recreatieve voorzieningen.

Voor zover eiser betoogt dat het college rekening had moeten houden met het BOPA-beleid, dat een solitaire telecommast niet toestaat, overweegt de rechtbank dat het BOPA-beleid niet van toepassing is op het bestreden besluit, omdat wat de mast betreft geen sprake is van een BOPA. De ruimtelijke aanvaardbaarheid van de plaatsing van telecommasten is door de raad beoordeeld bij de vaststelling van het bestemmingsplan, en daarbij heeft de raad het college de bevoegdheid gegeven onder de in het plan genoemde voorwaarden een omgevingsvergunning te verlenen voor plaatsing van een telecommast. Het college moet bij de concrete toepassing daarvan een nadere belangenafweging maken. Bij deze belangenafweging kon in redelijkheid worden geconcludeerd dat de telecommast op de voorliggende locatie kan worden vergund.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van het college om een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een telecommast op een locatie achter de [adres 1] in [plaats 1] .

Op 13 juni 2024 heeft vergunninghoudster een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van een telecommast op een locatie achter de [adres 1] in [plaats 1] .

Met het besluit van 11 september 2024 (het primaire besluit) heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor een omgevingsplanactiviteit, een bouwactiviteit en een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

Eiser is de eigenaar van gronden die grotendeels een recreatiebestemming hebben en die tussen de 130 en ongeveer 900 meter afstand liggen van het perceel waarop het bouwplan is voorzien. Hij heeft bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit.

Met het besluit van 10 februari 2025 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.

Beoordeling door de rechtbank

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) op 1 januari 2024 heeft iedere gemeente van rechtswege een omgevingsplan dat geldt voor het gehele grondgebied. In het tijdelijke deel van dit omgevingsplan zijn onder meer de bestemmingsplannen opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Ter plaatse van dit bouwplan geldt het bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan].’ Dit bestemmingsplan maakt dan ook onderdeel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan van de gemeente Krimpenerwaard.

Belanghebbendheid

De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of eiser kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit. Het college meent dat, gelet op de afstand van circa 450 meter tussen de recreatiewoning van eiser en de telecommast, als de gevolgen van enige betekenis al zijn vast te stellen, deze gevolgen voor de woon,- leef-, of bedrijfssituatie van eiser dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt.

Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Een natuurlijk persoon moet een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang hebben dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit en hem in voldoende mate onderscheidt van anderen (ABRvS 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271).

Het uitgangspunt is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Indien iemand geen gevolgen van enige betekenis ondervindt, heeft hij geen persoonlijk belang bij dat besluit. Hij onderscheidt zich in dat geval onvoldoende van anderen. Bij de beoordeling of sprake is van gevolgen van enige betekenis wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen van de activiteit die het besluit toestaat. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.3

Belanghebbendheid bij besluiten op grond van de Ow wordt in beginsel aangenomen bij bewoners en eigenaren van een perceel dat grenst aan het perceel waarop het betrokken besluit ziet. Bij dergelijke percelen wordt ervan uitgegaan dat feitelijke gevolgen, indien die zich voordoen, in beginsel van enige betekenis zijn (ABRvS 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3175).

De rechtbank overweegt dat het perceel van eiser grenst aan het perceel waarop het bouwplan is voorzien. Gelet daarop en op het open landschap, de hoogte van de mast, de afstand van 130 meter van de perceelsgrens tot de mast en het feit dat eiser vanaf zijn perceel direct zicht heeft op de telecommast, kan eiser naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als belanghebbende. Dat de afstand tussen de recreatiewoning en de telecommast circa 450 meter bedraagt, is op zichzelf onvoldoende om belanghebbendheid van eiser uit te sluiten, omdat eiser vanaf het gehele perceel – en dus ook op 130 meter afstand – zicht heeft op de telecommast. Naar het oordeel van de rechtbank is daarom voldoende aannemelijk dat eiser gevolgen van enige betekenis ondervindt van het bestreden besluit. Hij is dus in het bestreden besluit terecht aangemerkt als belanghebbende.

Landschappelijke waarden en redelijke eisen van welstand

Standpunten van partijen

Eiser betoogt dat het bestreden besluit in strijd is genomen met het omgevingsplan en de redelijke eisen van welstand. Hiertoe voert eiser aan dat uit de aanvullende motivering van het college onvoldoende blijkt dat de telecommast leidt tot het behoud van de landschappelijke waarden van de omgeving. Eiser meent dat de telecommast een negatieve invloed heeft op de belevingswaarden van het recreatieve gebruik van zijn gronden. Dit belang is volgens hem onterecht niet meegewogen in de besluitvorming. Eiser acht het hierbij van belang dat uit de plantoelichting volgt dat het college kleinschalige recreatieve voorzieningen in combinatie met het belang van de beleving van het landelijk gebied wil stimuleren. Eveneens betoogt eiser dat het bestreden besluit in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Eiser meent dat de Gemeentelijke Adviescommissie Omgevingskwaliteit Krimpenerwaard (GAOK) ten onrechte de functionele noodzaak van de mast doorslaggevend heeft geacht, terwijl het bij een welstandstoets moet gaan om de ruimtelijke kwaliteit en landschappelijke inpassing van het bouwplan. Door slechts te wijzen op de afgelegen ligging en de nabijheid van de waterzuiveringsinstallatie heeft de GAOK de ruimtelijke impact van de telecommast op het landschap onvoldoende onderkend. Bovendien stelt eiser dat onvoldoende rekening is gehouden met het bijzondere welstandsniveau van het aangrenzende gebied [gebied] .

Eiser heeft ter verdere onderbouwing van zijn betoog een contra-expertise van [adviesbureau] overgelegd. In deze contra-expertise staat dat het bouwplan niet voldoet aan de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ en dat er geen onderbouwing is om hiervan af te wijken. Ook is volgens de contra-expertise niet onderbouwd waarom de telecommast 40 meter hoog moet zijn en waarom deze op de gekozen manier wordt vormgegeven. Verder volgt uit de Nota Ruimtelijke Kwaliteit 2017 (de Welstandsnota) dat doorzicht op het achterland kenmerkend is voor het beeld en dat bouwplannen geen afbreuk mogen doen aan de ruimtelijke kwaliteit. Gelet op de maatvoering en kleur zal de telecommast een aanzienlijke impact hebben op het landschap, hetgeen in strijd is met de uitgangspunten van de Welstandsnota.

Het college stelt zich op het standpunt dat, behalve de belangen van eiser, ook de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van de omgeving zijn betrokken bij de afweging of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, maar dat niet redelijkerwijs kan worden verwacht dat een functioneel bouwwerk zoals een telecommast tevens een positieve bijdrage levert aan de kwaliteit van de openbare ruimte. Uit het advies van de GAOK volgt dat de inpassing van de telecommast weliswaar enige landschappelijke impact heeft, maar dat dit niet leidt tot een onevenredige afbreuk aan de landschappelijke waarden van de omgeving.

Toetsingskader

De rechtbank overweegt dat de beoordeling of het bouwplan voorziet in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en de beoordeling of het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand in dit geval nauw samenhangen, omdat de uiterlijke kenmerken van de telecommast van belang zijn voor het behoud van de aanwezige ruimtelijke kwaliteit en de landschappelijke waarden. Ter voorkoming van onnodige herhaling zal de rechtbank beide beoordelingen – voor zover overlappend – gezamenlijk bespreken. Vervolgens zal de rechtbank nader ingaan op de gekozen locatie van het bouwplan en de toepasselijkheid van het BOPA-beleid van gemeente Krimpenerwaard 2024 (het BOPA-beleid).

Ingevolge artikel 3.1.1., aanhef en onder c, van het bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan]’ zijn de voor ‘Agrarisch met waarden’ aangewezen gronden bestemd voor het behoud van de landschappelijke en cultuurhistorische waarde bestaande uit de openheid, het verkavelingspatroon c.q. slotenpatroon en graslandvegetaties.

Uit paragraaf 9.1 van de toelichting bij het bestemmingsplan volgt, voor zover relevant, dat de inzet voor de recreatie bestaat uit het combineren van de beleving van het landelijk gebied met toeristische trekkers om dagbestedingen en verblijfstoerisme te stimuleren.

Ingevolge artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) wordt de omgevingsvergunning, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en dat het college de betrokken belangen moet afwegen (ABRvS 4 juni 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2549). Ook in het geval van een binnenplanse afwijkmogelijkheid dient beoordeeld te worden of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ABRvS 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4624).

Oordeel van de rechtbank

De rechtbank stelt voorop dat het college volgens vaste rechtspraak van de Afdeling in beginsel mag afgaan op een deskundigenadvies, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Het overnemen van een deskundigenadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als een andere partij een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht (ABRvS 20 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1155).

De rechtbank overweegt dat uit het advies van de GAOK van 27 januari 2025 blijkt dat het bouwplan is getoetst aan de algemene gebiedscriteria en aan hoofdstuk 6 ‘Afwijkende plannen’ van de Welstandsnota. De GAOK heeft in haar advies aandacht besteed aan de ruimtelijke kwaliteit en de landschappelijke inpassing van de telecommast, waarbij onder meer de ligging van de mast en de nabijheid tot de zuiveringsinstallatie zijn betrokken. Ook het uiterlijk van de mast is in de beoordeling betrokken, waarbij de commissie belang heeft gehecht aan het feit dat de mast voor een telecommast verhoudingsgewijs open is vormgegeven, dat de bebouwing verzorgd en ingetogen is, en dat het kleurgebruik zich voegt naar de meest voorkomende kleuren van de lucht. De rechtbank acht het juist dat de GAOK deze aspecten heeft beoordeeld, nu deze aspecten in het kader van de welstandstoetsing relevant zijn. De rechtbank is verder van oordeel dat de constatering van de GAOK dat van een telecommast redelijkerwijs geen positieve bijdrage aan de ruimtelijke kwaliteit valt te verwachten niet betekent dat het advies gebrekkig is. Met de voorzieningenrechter is de rechtbank van oordeel dat de beoordelingsruimte die de term ‘redelijkerwijs’ in de Welstandsnota biedt, het mogelijk maakt om de functionele aard van de mast bij de welstandsbeoordeling te betrekken. Voor zover eiser betoogt dat de visuele impact van de mast op de aangevraagde locatie onevenredig groot is, overweegt de rechtbank dat de constatering in de contra-expertise dat de telecommast aanzienlijke impact zal hebben en de mast op de nu vergunde locatie visueel ingrijpender zal zijn dan op de eerder vergunde locatie, op zichzelf evenmin betekent dat de beoordeling door de GAOK gebrekkig is. Ook overigens volgt uit de contra-expertise niet dat er dusdanige gebreken kleven aan het advies van de GAOK dat dit niet ten grondslag kan liggen aan het bestreden besluit.

Voor zover eiser zich beroept op de toelichting bij het bestemmingsplan, overweegt de rechtbank dat de plantoelichting geen onderdeel uitmaakt van het juridisch bindende kader van het plan. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de niet bindende plantoelichting in zoverre betekenis kan hebben dat deze meer inzicht kan geven over de bedoeling van de planwetgever indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan getoetst moet worden op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn (ABRvS 5 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:102). Niet is gebleken dat de planregels in het voorliggende geval op enige wijze onduidelijk zijn geformuleerd en dat een verduidelijking op grond van de plantoelichting nodig is. Dat in de toelichting bij het bestemmingsplan staat dat kleinschalige recreatieve voorzieningen worden gestimuleerd en dat voor recreatie wordt ingezet op het combineren van de beleving van het landelijk gebied met toeristische trekkers, betekent niet dat het college geen enkele ruimtelijke ingreep mag vergunnen die enig effect heeft op recreatieve voorzieningen.

De rechtbank overweegt verder dat de locatie van de telecommast in een gebied met een normaal welstandsniveau ligt en niet in het aangrenzende gebied [gebied] , waarvoor een bijzonder welstandsniveau geldt. In beginsel moet het college toetsen aan de welstands- en gebiedscriteria die gelden voor het gebied waar het bouwplan feitelijk op ziet. Mede gezien wat hiervoor werd overwogen ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de ruimtelijke kwaliteit van het aangrenzende bijzondere welstandsgebied.

Het feit dat het college in beroep het standpunt heeft ingenomen dat eiser geen belanghebbende is bij het bestreden besluit betekent nog niet dat alleen al om die reden moet worden aangenomen dat zijn belangen niet voldoende zijn meegewogen, alleen al niet omdat in het bestreden besluit wel degelijk is aangenomen dat eiser belanghebbende is.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college, onder verwijzing naar het advies van de GAOK, in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat geen sprake is van een onevenredige aantasting van het landschap.

De beroepsgrond slaagt niet.

Locatiekeuze

Eiser betoogt dat het college had moeten zoeken naar een alternatieve locatie die minder ruimtelijke bezwaren oproept. Verder meent eiser dat niet met dekkingscirkels inzichtelijk is gemaakt waarom de voorliggende locatie is gekozen om een optimaal dekkingsniveau te kunnen bereiken. Uit de contra-expertise van eiser blijkt volgens hem dat de oorspronkelijke locatie achter de [adres 2] in [plaats 2] visueel minder bezwaarlijk is dan de aangevraagde locatie.

Het college stelt zich op het standpunt dat de huidige mast op de locatie [adres 2] in [plaats 2] te zwak en te laag is om voor de drie providers de vereiste antennes te plaatsen om voor voldoende dekking en snelheid binnen het gebied te zorgen. Gelet op technische, veiligheidsgerelateerde en privaatrechtelijke overwegingen is het onwenselijk om een nieuwe mast nabij deze locatie te plaatsen.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling moet het college beslissen over een aanvraag zoals die is ingediend. Indien een project op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts een reden zijn om geen medewerking te verlenen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Verder is het aan degene die stelt dat er alternatieven zijn om deze alternatieven te benoemen en aannemelijk te maken dat op voorhand duidelijk is dat verwezenlijking van het alternatief een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren oplevert (ABRvS 19 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1539).

De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college onvoldoende oog heeft gehad voor alternatieve locaties. Uit de reactie van de GAOK van 30 juni 2025 op de contra-expertise van eiser blijkt dat de GAOK onder meer positief heeft geadviseerd over de vergunde locatie, omdat de telecommast op een afgelegen plek komt langs een onverhard, doodlopend pad dat alleen door bestemmingsverkeer wordt gebruikt. Bovendien komt de telecommast naast de bestaande waterzuivering, waardoor sprake is van aansluiting bij de industriële vormgeving van dit bouwwerk. Verder heeft vergunninghoudster ter zitting toegelicht dat is gekeken naar een nabijgelegen locatie met de bestemming ‘Bedrijf – Voorlopig nutsvoorziening’, maar dat deze locatie om privaatrechtelijke redenen niet beschikbaar was. Ook is toegelicht dat de oude locatie niet beschikbaar was vanwege de veiligheid van de naastgelegen manege en vanwege technische en bereikbaarheidsproblemen. Ten slotte is toegelicht dat de nu vergunde locatie bijdraagt aan een optimale netwerkdekking. Ondanks dat eiser met de contra-expertise betoogt dat de voorliggende locatie niet de enige locatie is met een gegarandeerde dekkingsgraad, heeft eiser verder geen concrete alternatieve locaties genoemd voor het bouwplan. Gelet op het voorgaande mocht het college uitgaan van de locatie zoals deze is vastgelegd in de aanvraag.

De beroepsgrond slaagt niet.

BOPA-beleid

Voor zover eiser betoogt dat het college rekening had moeten houden met het BOPA-beleid, dat een solitaire telecommast niet toestaat, overweegt de rechtbank dat het BOPA-beleid niet van toepassing is op het bestreden besluit, omdat wat de mast betreft geen sprake is van een buitenplanse omgevingsactiviteit. De ruimtelijke aanvaardbaarheid van de plaatsing van telecommasten is door de raad beoordeeld bij de vaststelling van het bestemmingsplan, en daarbij heeft de raad het college de bevoegdheid gegeven onder de in het plan genoemde voorwaarden een omgevingsvergunning te verlenen voor plaatsing van een telecommast. Het college moet bij de concrete toepassing daarvan een nadere belangenafweging maken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college, gezien wat hiervoor werd overwogen, bij deze belangenafweging in redelijkheid kunnen concluderen dat de telecommast op de voorliggende locatie kan worden vergund.

De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is ongegrond.