99e uitspraak bopa! o.a. b & w niet gebonden aan beleidsregel raad, al dan niet verplicht advies raad vanwege afwijken beleidsregel raad

Een bestuursorgaan kan alleen beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende bevoegdheid of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid (dat volgt uit artikel 4:81 van de Awb). Het college is zelfstandig bevoegd om een omgevingsvergunning te verlenen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De voorzieningenrechter stelt vast dat de beleidsregel waar de concrete voorwaarden in zijn opgenomen om woningen op agrarische percelen in het buitengebied ruimtelijk toe te staan, een beleidsregel van de gemeenteraad (en niet van het college) betreft. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het juridisch gezien dus geen beleidsregel van college is. De gemeenteraad kan tenslotte alleen beleidsregels vaststellen ten aanzien van haar toekomende bevoegdheden, en niet van bevoegdheden van het college. Het college is niet gebonden aan beleidsregels van de gemeenteraad. Het is de voorzieningenrechter verder niet gebleken dat het college deze beleidsregel van de gemeenteraad schriftelijk heeft omarmd en als zijn beleidsregel heeft aangemerkt. De toetsing verloopt om die reden niet via artikel 4:84 van de Awb.

Uit de eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter volgt wel dat het college in principe alleen medewerking wil verlenen als wordt voldaan aan de beleidsregel van de gemeenteraad. De voorzieningenrechter begrijpt dit zo dat het college in ieder geval vindt dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties als aan die voorwaarden is voldaan. Dat laat onverlet dat, ook als niet aan die voorwaarden uit die beleidsregel is voldaan, sprake kan zijn van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, maar dan zal het college dat wel moeten motiveren.

In de nieuwe beslissing op bezwaar heeft het college gemotiveerd waarom volgens hem, ondanks dat het project niet geheel voldoet aan de voorwaarden van de beleidsregel, sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Al met al vindt het college dat de ontwikkeling een positieve bijdrage levert aan de kwaliteit van het buitengebied, dat er geen belangen van anderen onevenredig worden aangetast en dat daarom sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college hiermee voldoende kenbaar en begrijpelijk heeft gemotiveerd waarom sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en dat het de omgevingsvergunning met deze nadere motivering in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Al met al vindt het college dat de ontwikkeling een positieve bijdrage levert aan de kwaliteit van het buitengebied, dat er geen belangen van anderen onevenredig worden aangetast en dat daarom sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college hiermee voldoende kenbaar en begrijpelijk heeft gemotiveerd waarom sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en dat het de omgevingsvergunning met deze nadere motivering in redelijkheid heeft kunnen verlenen.

Eisers stellen zich op het standpunt dat het college eerst (bindend) advies had moeten vragen aan de gemeenteraad. De gemeenteraad is immers het orgaan dat de beleidsregel heeft vastgesteld. Als van de voorwaarden van die beleidsregel wordt afgeweken, dan moet de gemeenteraad daar advies over hebben uitgebracht, aldus eisers. Uit artikel 16.15a, sub b, van de Omgevingswet in samenhang met de Bindend Advieslijst van de gemeenteraad volgt dat alleen advies aan de gemeenteraad gevraagd hoeft te worden als sprake is van de bouw van meer dan twee woningen. Daar is in dit geval geen sprake van. Van andere redenen waarom verplicht advies gevraagd had moeten worden aan de gemeenteraad is de voorzieningenrechter niet gebleken.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Deze uitspraak gaat over de aan vergunninghouders verleende omgevingsvergunning voor de bouw van twee nieuwe woningen en het verkleinen van de bestaande woning op het perceel aan de [locatie] in [plaats 1] .

Vergunninghouders exploiteerden bedrijfsmatig een paardenhouderij aan de [locatie] in [plaats 1] (hierna: het perceel).3 Zij hebben een omgevingsvergunning aangevraagd voor een erftransformatie op het perceel. Het bouwplan voorziet in het bouwen van twee nieuwe woningen en het verkleinen van de bestaande woning. De achterste woning zal door vergunninghouders worden bewoond, de andere nieuwbouwwoning is bestemd voor de zoon van vergunninghouders en zijn partner. Bij besluit van 10 oktober 2024 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit verleend.

Wettelijk kader

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente (zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel waar de woningen gerealiseerd worden, waren vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2014’ en het daarmee samenhangende bestemmingsplan ‘Veegplan Buitengebied’ van kracht. Deze bestemmingsplannen maken dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Harderwijk . Op grond van het bestemmingsplan Buitengebied 2014 hebben de gronden waar het bouwplan is voorzien een woonbestemming met de functieaanduiding ‘paardenhouderij’. Het bouwplan is in strijd met artikel 15.1, onder a, van het bestemmingsplan Buitengebied 2014, omdat niet meer dan één woning per bestemmingsvlak is toegestaan.

Een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd (dit volgt uit bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet, waarin het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ is gedefinieerd). Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verleent. In artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

De voornaamste vraag die in het kader van deze procedure moet worden beantwoord, is dus of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toestaan van de bouw van meer dan één woning voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Is sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties?

Eisers voeren aan dat de omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden, omdat geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Eisers stellen dat niet wordt voldaan aan de beleidsregel (de rood-voor-rood-regeling) die het college toepast. Eisers stellen dat als niet aan alle voorwaarden wordt voldaan, het college geen medewerking mag verlenen. Verder wijzen eisers er – kort samengevat – op dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die rechtvaardigen dat van de beleidsregel wordt afgeweken. Volgens eisers volgt uit artikel 4:84 van de Awb namelijk dat alleen als sprake is van bijzondere omstandigheden van de beleidsregel kan worden afgeweken. Ook stellen eisers dat aan diverse andere voorwaarden uit de beleidsregel niet wordt voldaan.

Een bestuursorgaan kan alleen beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende bevoegdheid of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid (dat volgt uit artikel 4:81 van de Awb). Het college is zelfstandig bevoegd om een omgevingsvergunning te verlenen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De voorzieningenrechter stelt vast dat de beleidsregel waar de concrete voorwaarden in zijn opgenomen om woningen op agrarische percelen in het buitengebied ruimtelijk toe te staan, een beleidsregel van de gemeenteraad (en niet van het college) betreft. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het juridisch gezien dus geen beleidsregel van college is. De gemeenteraad kan tenslotte alleen beleidsregels vaststellen ten aanzien van haar toekomende bevoegdheden, en niet van bevoegdheden van het college. Het college is niet gebonden aan beleidsregels van de gemeenteraad (ABRvS 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3213). Het is de voorzieningenrechter verder niet gebleken dat het college deze beleidsregel van de gemeenteraad schriftelijk heeft omarmd en als zijn beleidsregel heeft aangemerkt. De toetsing verloopt om die reden niet via artikel 4:84 van de Awb. De voorzieningenrechter beoordeelt daarom niet of sprake is van bijzondere omstandigheden. In de uitspraak van de voorzieningenrechter van 30 juli 2025 is overigens ook niet overwogen dat het college alleen in bijzondere omstandigheden kan afwijken van de beleidsregel.

Uit de eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter volgt wel dat het college in principe alleen medewerking wil verlenen als wordt voldaan aan de beleidsregel van de gemeenteraad (Rb. Gelderland (vzr.) 30 juli 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:6233, rechtsoverweging 9.1). De voorzieningenrechter begrijpt dit zo dat het college in ieder geval vindt dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties als aan die voorwaarden is voldaan. Dat laat onverlet dat, ook als niet aan die voorwaarden uit die beleidsregel is voldaan, sprake kan zijn van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, maar dan zal het college dat wel moeten motiveren. Dat volgt ook uit rechtsoverweging 14 van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 30 juli 2025.

In de nieuwe beslissing op bezwaar heeft het college gemotiveerd waarom volgens hem, ondanks dat het project niet geheel voldoet aan de voorwaarden van de beleidsregel, sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Uit de beleidsregel blijkt dat deze uitsluitend toepasbaar is bij agrarische percelen, maar het college wenst het ook voor dit bouwplan toe te passen (een niet agrarisch perceel met een woonbestemming).

Het college heeft daar verschillende argumenten voor aangedragen. Het college wijst er bijvoorbeeld op dat de aanwezige paardenhouderij is beëindigd, dat overtollige en ontsierende (agrarische) bebouwing worden verwijderd en dat er samenhang ontstaat in bebouwing, ingepast in de directe omgeving. Daarnaast draagt het project bij aan het vergroten van de woningvoorraad van [plaats 2] en [plaats 1] en daarmee aan het invullen van de woningbehoefte. Het college meent daarom dat met het initiatief een herontwikkeling wordt voorzien die voldoet aan de voorwaarden uit de beleidsregel en daarmee bijdraagt aan de beoogde kwaliteitsverbetering van het buitengebied van [plaats 2] en [plaats 1] , hetgeen in lijn is met de beleidsregel van de gemeenteraad. Dat deze ontwikkeling plaatsvindt op een perceel met een woonbestemming, doet daar volgens het college niet aan af, juist ook omdat er wel een agrarisch bedrijf was gevestigd op het perceel. Al met al vindt het college dat de ontwikkeling een positieve bijdrage levert aan de kwaliteit van het buitengebied, dat er geen belangen van anderen onevenredig worden aangetast en dat daarom sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college hiermee voldoende kenbaar en begrijpelijk heeft gemotiveerd waarom sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en dat het de omgevingsvergunning met deze nadere motivering in redelijkheid heeft kunnen verlenen.

Eisers hebben nog aangevoerd dat niet wordt voldaan aan voorwaarde 9 en voorwaarde 3 van de beleidsregel, maar dit hebben eisers niet eerder aangevoerd. Bij hernieuwde besluitvorming na een eerdere beroepsprocedure kunnen in beginsel geen nieuwe gronden worden aangevoerd. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kan niet worden aanvaard dat nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht, tenzij het nieuwe besluit de partij in een nadeliger positie brengt. De voorzieningenrechter is van oordeel dat eisers deze betreffende grond ook in de eerdere zaak naar voren hadden kunnen brengen.

De beroepsgrond slaagt niet.

Had het college bindend advies moeten vragen aan de gemeenteraad?

Eisers stellen zich op het standpunt dat het college eerst (bindend) advies had moeten vragen aan de gemeenteraad. De gemeenteraad is immers het orgaan dat de beleidsregel heeft vastgesteld. Als van de voorwaarden van die beleidsregel wordt afgeweken, dan moet de gemeenteraad daar advies over hebben uitgebracht, aldus eisers.

Uit artikel 16.15a, sub b, van de Omgevingswet in samenhang met de Bindend Advieslijst van de gemeenteraad volgt dat alleen advies aan de gemeenteraad gevraagd hoeft te worden als sprake is van de bouw van meer dan twee woningen. Daar is in dit geval geen sprake van. Van andere redenen waarom verplicht advies gevraagd had moeten worden aan de gemeenteraad is de voorzieningenrechter niet gebleken.

De beroepsgrond slaagt niet.

Zijn de vergunningvoorschriften voldoende duidelijk?

Eisers betogen dat nog steeds niet is voldaan aan voorwaarden 1 en 12 van de beleidsregel, omdat de verbonden voorschriften niet deugdelijk zijn. Eisers stellen in dat kader dat de voorschriften onduidelijk en niet handhaafbaar zijn.

In het bestreden besluit is het volgende opgenomen:

De voorzieningenrechter stelt voorop dat de voorschriften duidelijker hadden gekund, omdat staat beschreven dat er een tweetal vergunningvoorschriften worden toegevoegd. Het college heeft op zitting toegelicht dat dit de voorschriften al zijn. Gezien de toelichting op zitting acht de voorzieningenrechter voldoende aannemelijk dat het college deze twee voorschriften aan de omgevingsvergunning heeft verbonden. De voorzieningenrechter volgt eisers echter niet in hun betoog dat de voorschriften té onduidelijk en daarom ondeugdelijk zijn. Uit het bestreden besluit volgt voldoende duidelijk dat beoogd is om vast te leggen dat het bedrijfsmatig exploiteren van een paardenhouderij beëindigd moet worden en beëindigd gehouden moet worden. Een dergelijk voorschrift is ook handhaafbaar; als wel weer gestart wordt met de paardenhouderij, dan wordt in strijd gehandeld met dit vergunningvoorschrift. Ook uit het andere vergunningvoorschrift volgt voldoende duidelijk dat beoogd is om bestuursrechtelijk te borgen dat vergunninghouders moeten voldoen aan het (erf)inrichtingsplan. Aangezien er maar één erfinrichtingsplan is, kan er geen onduidelijkheid over bestaan aan welk erfinrichtingsplan moet worden voldaan. Ook dit vergunningvoorschrift is naar het oordeel van de voorzieningenrechter handhaafbaar.

De beroepsgrond slaagt niet.