De Omgevingswet: Kostenverhaal

Wat wordt bedoeld met kostenverhaal?

Allereerst kort antwoord op de vraag: wat wordt in deze context onder ‘kostenverhaal’ verstaan? Als de gemeente besluit een gebied te ontwikkelen, bijvoorbeeld door een agrarisch gebied in een woonwijk te transformeren, dient de grond geschikt gemaakt te worden voor de nieuwe bestemming. De kosten die de gemeente daarbij maakt, moeten op grond van de kostenverhaalsregeling worden afgewenteld op initiatiefnemer(s).

Kostenverhaal onder de Wet ruimtelijke ordening

Hierna komt de wettelijke regeling onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) kort aan bod. Daarbij dient wel de kanttekening geplaatst te worden dat bij gebiedsontwikkelingen het kostenverhaal in 95% van de gevallen niet plaatsvindt op grond van de wettelijke regeling, maar op grond van een anterieure overeenkomst tussen initiatiefnemer en gemeente. Zij komen dan overeen welke kosten door de gemeente op de initiatiefnemer verhaald zullen worden. De wettelijke regeling sloot daarbij aan door te bepalen dat deze niet behoefde te worden toegepast als het kostenverhaal voor de grondexploitatie ‘anderszins verzekerd’ was.

Artikel 6.12 van de Wro bepaalde dat de gemeente een exploitatieplan vaststelt voor gronden waarop een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplan is voorgenomen. Die algemene maatregel van bestuur was het Besluit ruimtelijke ordening: in artikel 6.2.1 werd aangegeven om welke bouwplannen het ging. In de praktijk ging het met name om ‘de bouw van een of meer woningen’. Een exploitatieplan bevatte een kaart van het exploitatiegebied, een omschrijving van de werkzaamheden die nodig zijn voor het bouwrijp maken van het gebied, voor de aanleg van nutsvoorzieningen en voor het inrichten van de openbare ruimte, en een exploitatieopzet met een raming van de kosten.

De mogelijkheden voor de gemeente om via het exploitatieplan kosten te verhalen waren beperkt middels de zogenaamde PPT-criteria: profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid.

Profijt: het gebied moet nut hebben van de voorzieningen en maatregelen die worden getroffen en waarvoor de kosten worden gemaakt;

Proportionaliteit: de kosten worden over de locaties verdeeld naar rato van het profijt dat zij daarvan hebben;

Toerekenbaarheid: de kosten dienen ten behoeve van het plan te worden gemaakt (causaal verband).

Een verdere beperking van de kostenverhaalsregeling is gelegen in de zogeheten macroaftopping: de gemeente mag niet een hoger bedrag aan kosten op initiatiefnemers verhalen dan de opbrengsten van de exploitatie. Een eventueel verliesgevende exploitatie komt dus voor rekening van de gemeente.

Zoals gezegd werden maar weinig exploitatieplannen vastgesteld omdat kostenverhaal in 95% van de gevallen verzekerd was via een anterieure overeenkomst. De betekenis van de wettelijke regeling daarbij is tweeledig. Ten eerste fungeert deze als stok achter de deur: als de initiatiefnemer niet wil meewerken aan het sluiten van een overeenkomst (de privaatrechtelijke weg), heeft de gemeente altijd nog de publiekrechtelijke weg om kosten te verhalen. Ten tweede begrenst de wettelijke regeling de mogelijkheden van kostenverhaal middels de PPT-criteria en de kostensoortenlijst; dat geeft de initiatiefnemer in onderhandelingen met de gemeente over een anterieure overeenkomst reden om niet akkoord te gaan met verdergaand kostenverhaal dan op grond van de wet mogelijk zou zijn.

Kostenverhaal onder de Omgevingswet

Met de Omgevingswet is de regeling voor kostenverhaal herzien. Het exploitatieplan verdwijnt; kostenverhaal vindt nu direct plaats op grond van het omgevingsplan (zie het eerste deel van deze blogreeks). De wet bepaalt dat in het omgevingsplan kostenverhaalsgebieden worden aangewezen met bijbehorende ramingen van de te verhalen kosten en regels over de verdeling van de kosten. De hiervoor genoemde PPT-criteria blijven van toepassing. Ook de macroaftopping blijft gehandhaafd.

Een wijziging ten opzichte van het oude recht is dat de wet nu bepaalt dat kostenverhaal verplicht is voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwactiviteiten en voor ‘activiteiten met het oog op het gebruik op grond van een nieuw toegedeelde functie verricht’. In artikel 8.13 Omgevingsbesluit gaat het vooralsnog alleen om bouwactiviteiten, maar de memorie van toelichting geeft aan dat er nu ruimte is om deze lijst in de toekomst aan te vullen. Met ‘activiteiten met het oog op het gebruik op grond van een nieuw toegedeelde functie verricht’ wordt vermoedelijk gedoeld op bijvoorbeeld de casus uit de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019. Daar ging het om een bestemmingswijziging van een recreatiewoning naar een permanente woning. Hiervoor werd door de gemeente een financiële bijdrage gevraagd van de eigenaar, wat hij weigerde. De Afdeling stond toe dat de raad op basis daarvan weigerde aan zijn recreatiewoning een permanente woonbestemming toekende. Het gaat hier dus om een wijziging van het gebruik van de grond door een bestemmings-/functiewijziging, zonder dat daarvoor gebouwd hoeft te worden. De Omgevingswetgever lijkt met het opnemen van de nieuwe categorie expliciet mogelijk te willen maken dat een gemeente hiervoor de kostenverhaalsregeling zou kunnen toepassen, ook al is dit (nog) niet opgenomen in het Omgevingsbesluit.

De verwachting is dat, net als onder de Wro, kostenverhaal in het grootste deel van de gevallen zal blijven plaatsvinden op grond van overeenkomsten gesloten met initiatiefnemers. De Omgevingswet wijdt daar nu expliciet een bepaling aan: artikel 13.13 bepaalt dat de betreffende overheid met degene die kosten verschuldigd is een overeenkomst kan aangaan over kostenverhaal en dat in dat geval de paragraaf over publiekrechtelijk kostenverhaal niet van toepassing is.

Financiële bijdragen

De regeling voor financiële bijdragen lijkt nieuw ten opzichte van de Wro, maar ook de Wro kende al de mogelijkheid voor gemeenten om méér van initiatiefnemers te vragen dan enkel kostenverhaal. Artikel 6.24 lid 1 onder a Wro bepaalde dat het college van burgemeester en wethouders in een anterieure overeenkomst bepalingen kon opnemen over financiële bijdragen aan de grondexploitatie alsmede aan ruimtelijke ontwikkelingen op basis van een vastgestelde structuurvisie. Het gaat dan bijvoorbeeld om bijdragen ten behoeve van natuur, recreatie, sport of culturele voorzieningen.

In de Omgevingswet is de mogelijkheid voor gemeenten om in een anterieure overeenkomst afspraken te maken over dergelijke bijdragen, gecontinueerd. In artikel 8.20 van het Omgevingsbesluit is echter wel ingekaderd met betrekking tot welk type projecten hierover overeenkomsten kunnen worden gesloten. Het gaat om de kostenverhaalsplichtige bouwprojecten uit artikel 8.13 Omgevingsbesluit, maar ook andere bouwactiviteiten alsmede ‘andere activiteiten met het oog op het gebruik op grond van een nieuw toegedeelde functie’. Deze laatste categorie staat, zoals hiervoor aangestipt, ook in de wet voor kostenverhaal, maar is daar nog niet nader ingevuld in het Omgevingsbesluit. Voor financiële bijdragen is dat wel het geval: het gebruik van recreatiewoningen voor permanente bewoning, zoals aan de orde was in bovengenoemde uitspraak, is bijvoorbeeld expliciet opgenomen als categorie activiteiten waarbij afspraken over financiële bijdragen zijn toegestaan. Verder is net als onder het oude recht vereist dat de ontwikkelingen een grondslag hebben in een omgevingsvisie of programma, de opvolgers onder de Omgevingswet van de structuurvisie.

De Omgevingswet gaat echter verder dan de Wro op het gebied van financiële bijdragen door ook een grondslag te geven voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen op grond van het omgevingsplan. Deze regeling is bij amendement in de wet terechtgekomen. Publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen zijn alleen mogelijk voor kostenverhaalsplichtige bouwprojecten en voor zover er functionele samenhang is tussen de activiteit en de beoogde ontwikkeling en de bekostiging van de ontwikkeling niet anderszins is verzekerd (bijvoorbeeld door middel van subsidies).

Functionele samenhang kan gelegen zijn in het feit dat de activiteit en de ontwikkeling dezelfde functie hebben, bijvoorbeeld financiële bijdragen voor sociale woningbouw bij de aanleg van een nieuwe woonwijk. Functionele samenhang kan ook voortvloeien uit het feit dat de bouwlocatie voordeel heeft van de ontwikkeling, bijvoorbeeld de aanleg van een park in de buurt van een nieuwe woonwijk. Functionele samenhang betekent niet dat de voorgenomen ontwikkeling noodzakelijk is ten behoeve van de bouwactiviteit; in dat geval moeten de kosten daarvoor immers (verplicht) via de kostenverhaalsregeling teruggehaald worden van initiatiefnemers.

Verdere inkadering vindt plaats door de macroaftopping ook voor financiële bijdragen van toepassing te verklaren. Daar komt bij dat kostenverhaal dan ‘voorrang’ heeft op financiële bijdragen. Dat wil zeggen dat, zodra door kostenverhaal alle opbrengsten van het exploitatiegebied al zijn ‘opgegeten’, er geen verdere ruimte is om ook nog financiële bijdragen te vragen. In artikel 8.21 Omgevingsbesluit is verder nog nauwkeurig aangegeven voor welke soorten ontwikkelingen via het omgevingsplan een financiële bijdrage kan worden gevraagd. Het gaat bijvoorbeeld om maatregelen ter bescherming van Natura 2000-gebieden, aanleg van recreatievoorzieningen of ontwikkelingen gericht op sociale woningbouw. Tot slot is van belang dat geen publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen kunnen worden opgelegd, als met de betreffende initiatiefnemer al een anterieure overeenkomst is gesloten over kostenverhaal. Op die manier wordt voorkomen dat ondernemers die denken alles in kannen en kruiken te hebben met hun overeenkomst, achteraf nog worden overvallen met allerlei verplichte publiekrechtelijke bijdragen.

De publiekrechtelijke regeling is dus een stuk meer belijnd dan de regeling voor vrijwillige bijdragen via overeenkomst. Het is echter wel aannemelijk dat de beperkingen van de publiekrechtelijke regeling, net als thans met kostenverhaal het geval is, hun schaduw vooruit zullen werpen op de onderhandelingen over een anterieure overeenkomst. Een projectontwikkelaar zal minder snel geneigd zijn akkoord te gaan met een te betalen bijdrage, als hij weet dat de gemeente deze bijdrage niet in het publiekrechtelijke kader zal kunnen vragen. Omgekeerd heeft de gemeente een stok achter de deur voor tegenstribbelende ontwikkelaars, als zij niet akkoord willen gaan met een bepaalde bijdrage die de gemeente ook via de publiekrechtelijke weg zou kunnen afdwingen.

Afsluitende opmerkingen

De regeling voor kostenverhaal is niet ingrijpend gewijzigd, en het uitgangspunt zal in de praktijk waarschijnlijk blijven dat kostenverhaal via overeenkomsten met de betreffende projectontwikkelaars wordt geregeld. Net als onder de vroegere Wro zal de publiekrechtelijke regeling daarbij als stok achter de deur kunnen fungeren.

Veel uitgebreider dan onder de Wro is de regeling over financiële bijdragen op grond van een structuurvisie (thans: omgevingsvisie of programma). Naast de reeds bestaande (maar thans meer ingekaderde) mogelijkheid om bijdragen te vragen in een anterieure overeenkomst, kent de Omgevingswet ook de mogelijkheid tot het publiekrechtelijk afdwingen van dergelijke bijdragen via het omgevingsplan. Dit biedt mogelijkheden voor gemeenten, met de kanttekening dat deze optie stevig is ingekaderd.