Uitspraak over toepassing art. 5:34 Awb: moest de last onder dwangsom worden opgeheven vanwege bijzondere omstandigheden?

Art. 5:34, lid 1 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, kan op verzoek van de overtreder de last opheffen, de looptijd ervan opschorten voor een bepaalde termijn of de dwangsom verminderen ingeval van blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijk onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen.

Op verzoek van een overtreder kan het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, deze last opheffen. In artikel 5:34 zijn twee situaties genoemd die daartoe aanleiding kunnen geven. De Afdeling heeft eerder overwogen dat ook andere, niet in artikel 5:34 van de Awb bedoelde omstandigheden, tot opheffing van de last kunnen leiden (de uitspraken van 24 juli 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE5746, en 6 september 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY7586). Voor het antwoord op de vraag welke andere omstandigheden dat zijn, sluit de Afdeling aan bij de rechtspraak over invordering van verbeurde dwangsommen (de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466, onder 2.2). Dit betekent dat een belanghebbende in een procedure over de opheffing van de last vanwege andere omstandigheden dan genoemd in artikel 5:34 van de Awb, in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is.

Gelet op het verhandelde op de zitting vreest [appellant] dat het college tot invordering overgaat als hij de yurt en het sanitair-gebouw die hij op grond van het handhavingsbesluit verwijderd moet houden, opnieuw opricht, maar dit keer op de gronden met een woonbestemming. [appellant] kan in die eventuele invorderingsprocedure aanvoeren dat die bouwwerken volgens hem op die locatie omgevingsvergunningvrij zijn. Hij kan het college ook verzoeken de met betrekking tot die bouwwerken opgelegde lasten onder dwangsom op te heffen op grond van artikel 5:34, tweede lid, van de Awb.

Het betoog dat het niet mogelijk is de last inzake het erfinrichtingsplan uit te voeren, slaagt niet. Het college heeft in zoverre redelijkerwijs kunnen weigeren om gebruik te maken van de bevoegdheid in artikel 5:34, eerste lid Awb om de last op te heffen. Het betoog van [appellant] dat sprake is van een uitzonderlijk geval op grond waarvan het college de lasten had moeten opheffen, slaagt ook niet. Van de situatie dat evident geen overtreding is gepleegd of [appellant] evident geen overtreder is, is geen sprake. Het college heeft daarom evenmin andere, niet in artikel 5:34, eerste lid, van de Awb bedoelde omstandigheden die tot opheffing van de lasten zouden moeten leiden, hoeven aan te nemen.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

[appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte niet is overgegaan tot opheffing van de lasten. Hij voert aan dat, net zoals in procedures die gaan over de invordering van verbeurde dwangsommen, er sprake kan zijn van omstandigheden die aanleiding zouden moeten zijn om de lasten op te heffen. Volgens [appellant] is in deze zaak sprake van zulke omstandigheden.

Op verzoek van een overtreder kan het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, deze last opheffen. In artikel 5:34 zijn twee situaties genoemd die daartoe aanleiding kunnen geven. De Afdeling heeft eerder overwogen dat ook andere, niet in artikel 5:34 van de Awb bedoelde omstandigheden, tot opheffing van de last kunnen leiden (de uitspraken van 24 juli 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE5746, en 6 september 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY7586). Voor het antwoord op de vraag welke andere omstandigheden dat zijn, sluit de Afdeling aan bij de rechtspraak over invordering van verbeurde dwangsommen (de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466, onder 2.2). Dit betekent dat een belanghebbende in een procedure over de opheffing van de last vanwege andere omstandigheden dan genoemd in artikel 5:34 van de Awb, in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is.

De rechtbank heeft de door [appellant] aangevoerde omstandigheden, behoudens het betoog over de onmogelijkheid om aan de last inzake het erfinrichtingsplan te voldoen, niet inhoudelijk besproken en dus niet beoordeeld of er sprake is van een uitzonderlijk geval als hiervoor bedoeld. De Afdeling zal dat hierna doen. Zij zal daarna ingaan op het betoog van [appellant] dat de last inzake het erfinrichtingsplan niet uitgevoerd kan worden als bedoeld in artikel 5:34, eerste lid, van de Awb.

– uitzonderlijk geval

In wat [appellant] heeft aangevoerd, zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat het evident is dat [appellant] Groep de door het college op het perceel Q2011 geconstateerde overtredingen niet heeft begaan. De Afdeling betrekt daarbij dat ook een ander dan degene die de verboden gedraging fysiek heeft verricht als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt (uitspraak van 5 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3954, onder 5.2).

Over de vraag of er evident geen overtredingen hebben plaatsgevonden, overweegt de Afdeling als volgt.

Vast staat en niet in geschil is dat er gronden en bouwwerken binnen de bestemming “Wonen” en “Agrarisch – 1” in gebruik zijn genomen zonder de aanleg en instandhouding van de landschapsmaatregelen overeenkomstig het in bijlage 3 bij het bestemmingsplan opgenomen erfinrichtingsplan. Van een uitzonderlijk geval dat evident geen overtreding is gepleegd, is dus geen sprake.

Voor de overkapping geldt dat, ook al zou deze een bijbehorend bouwwerk zijn als bedoeld in artikel 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) en een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo niet vereist zou zijn, een omgevingsvergunning als bedoeld onder c van die bepaling wel vereist is als er sprake is van strijd met het bestemmingsplan. In het besluit van 20 mei 2021 staat onder verwijzing naar het controlerapport van 14 december 2020 dat het bouwwerk wat de locatie betreft in strijd is met het bestemmingsplan. De Afdeling volgt [appellant] daarom niet in zijn betoog dat er in zoverre evident geen sprake is van een overtreding.

Voor de tijdelijke unit geldt dat daarvoor een omgevingsvergunning voor de duur van twee jaar is verleend. Vaststaat dat de tijdelijke unit na afloop van die periode niet is verwijderd en ten tijde van het besluit van 20 mei 2021 zonder omgevingsvergunning op het perceel aanwezig was. Ook al zou de tijdelijke unit onder artikel 3 van bijlage II van het Bor vallen en een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo niet nodig zou zijn, is mogelijk wel een omgevingsvergunning als bedoeld in onderdeel c van dat artikellid vereist. Nu de planregels niet zo duidelijk zijn dat zonder meer kan worden vastgesteld dat de tijdelijke unit niet in strijd is met het bestemmingsplan, bestaat geen grond voor het oordeel dat evident geen overtreding is gepleegd.

Over de op het perceel aangetroffen bouwwerken voor het rusttheater (sanitair-gebouw, yurt, schutting, berging en jacuzzi) voert [appellant] aan dat geen sprake is van een overtreding, omdat deze gebouwen vergunningvrij op gronden met de bestemming “Wonen” zijn toegestaan. De Afdeling wijst er in dit verband echter op dat tijdens de controles op het perceel is geconstateerd dat deze bouwwerken niet op die gronden stonden. Ze stonden zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning (deels) op gronden met de bestemming “Agrarisch – 1” dan wel “Groen”. Van de situatie dat evident geen sprake is van een overtreding is dan ook geen sprake. Voor zover [appellant] beoogt te betogen dat de gelaste maatregel, te weten het verwijderen van deze bouwwerken, te ver strekt en het college hem in plaats daarvan had kunnen gelasten de bouwwerken te verplaatsen, had [appellant] dit kunnen en moeten aanvoeren tegen het besluit tot oplegging van de last.

Aan een deel van de gronden waarop de bestemming “Agrarisch – 1” rust, is de aanduiding “kampeermiddelen” toegekend. Kleinschalig kamperen is ingevolge het bestemmingsplan op die gronden toegestaan. [appellant] heeft niet bestreden dat er kampeermiddelen hebben gestaan en zijn gebruikt op gronden met een agrarische bestemming, waaraan niet die aanduiding was toegekend. Er bestaat dus geen grond voor het oordeel dat er in zoverre evident geen overtreding is gepleegd. Dat de kampeermiddelen volgens [appellant] wel op gronden met de bestemming “Wonen” mogen staan en de last in zoverre anders geformuleerd had kunnen en moeten worden, doet aan het voorgaande niet af. Hij had dit kunnen en moeten aanvoeren tegen het besluit tot oplegging van de last.

De Afdeling overweegt tot slot dat, anders dan [appellant] aanvoert, de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Tubbergen Buitengebied 2016 Veegplan” aan het oordeel dat het niet evident is dat geen overtredingen zijn gepleegd, niet afdoet. De regels van het bestemmingsplan “Schuur voor schuur 4 locaties, Reutum, Manderveen en Haarle” zijn ingevolge artikel A van dat Veegplan blijven gelden. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat dat artikel niet in werking is getreden of onduidelijk is, zoals [appellant] suggereert.

De Afdeling overweegt ten overvloede nog het volgende. Gelet op het verhandelde op de zitting vreest [appellant] dat het college tot invordering overgaat als hij de yurt en het sanitair-gebouw die hij op grond van het handhavingsbesluit verwijderd moet houden, opnieuw opricht, maar dit keer op de gronden met een woonbestemming. [appellant] kan in die eventuele invorderingsprocedure aanvoeren dat die bouwwerken volgens hem op die locatie omgevingsvergunningvrij zijn. Hij kan het college ook verzoeken de met betrekking tot die bouwwerken opgelegde lasten onder dwangsom op te heffen op grond van artikel 5:34, tweede lid, van de Awb.

– (on)mogelijkheid om aan de last te voldoen

De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het niet mogelijk is om het erfinrichtingsplan dat is opgenomen in bijlage 3 van het bestemmingsplan volledig uit te voeren. Dat de eetbare houtsingel, zoals die op het erfinrichtingsplan is ingetekend, door een meetverschil tussen het erfinrichtingsplan en de verbeelding, niet in zijn geheel kan worden gerealiseerd binnen de bestemming “Groen”, zoals [appellant] aanvoert, is daarvoor niet voldoende. Het erfinrichtingsplan is niet zo gedetailleerd dat daaruit moet worden afgeleid dat de houtsingel volledig op gronden met de bestemming “Groen” moet worden aangelegd. Artikel 5.4.3, aanhef en onder a, van de planregels verplicht daar ook niet toe. In dat artikel wordt juist uitdrukkelijk de aanleg van landschapsmaatregelen die zijn opgenomen in bijlage 3 op gronden met de bestemming “Agrarisch – 1” toegestaan. In artikel 3, aanhef en onder g, van de planregels is daarnaast bepaald dat gronden met de bestemming “Agrarisch – 1” bestemd zijn voor het uitvoeren van erfinrichtingsplannen. Het erfinrichtingsplan in bijlage 3 is naar het oordeel van de Afdeling een erfinrichtingsplan als in dat artikel bedoeld. De vrees van [appellant] dat hij een economisch delict pleegt als hij de houtsingel op gronden met een agrarische bestemming aanlegt, is gelet op het voorgaande dan ook niet gerechtvaardigd. Nu niet in geschil is dat de houtsingel feitelijk ook (deels) op gronden met de bestemming “Agrarisch – 1” kan worden aangelegd, is geen sprake van de situatie dat het niet mogelijk is de last uit te voeren.

– tussenconclusie

Gelet op het voorgaande, slaagt het betoog dat het niet mogelijk is de last inzake het erfinrichtingsplan uit te voeren, niet. Het college heeft in zoverre redelijkerwijs kunnen weigeren om gebruik te maken van de bevoegdheid in artikel 5:34, eerste lid, van de Awb om de last op te heffen. De rechtbank is terecht tot het zelfde oordeel gekomen.

Het betoog van [appellant] dat sprake is van een uitzonderlijk geval op grond waarvan het college de lasten had moeten opheffen, slaagt ook niet. Van de situatie dat evident geen overtreding is gepleegd of [appellant] evident geen overtreder is, is geen sprake. Het college heeft daarom evenmin andere, niet in artikel 5:34, eerste lid, van de Awb bedoelde omstandigheden die tot opheffing van de lasten zouden moeten leiden, hoeven aan te nemen. De rechtbank is, zij het op andere gronden, terecht tot dezelfde conclusie gekomen.