Derde kan belanghebbende zijn bij bestuurlijke boete

De zaak betrof een door de minister van Infrastructuur en Waterstaat opgelegde boete aan een transportonderneming met betrekking tot de regels voor rusttijden voor vrachtwagenchauffeurs. FNV had hiertoe een verzoek ingediend, maar werd door de minister en de rechtbank niet-ontvankelijk geacht in de procedures tegen de opgelegde boete omdat zij geen belanghebbende zou zijn.

De Afdeling overweegt dat in titel 5.4 van de Awb, dat handelt over de bestuurlijke boete, geen bijzondere regels staan over het belanghebbendebegrip, zodat in zoverre moet worden aangesloten bij het algemene artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb. Of een derde een verzoek om handhaving heeft gedaan, is voor de beoordeling niet relevant. In zoverre wijkt de Afdeling af van de conclusie van A-G Widdershoven, die dat juist als doorslaggevend criterium had opgeworpen. Dat lijkt ons overigens Awb-technisch juister; ook bij een opgelegde herstelsanctie is voor de belanghebbendheid van derden immers niet doorslaggevend of die herstelsanctie is opgelegd naar aanleiding van een handhavingsverzoek van die derden.

De Afdeling overweegt vervolgens dat een bestuurlijke boete twee doelen dient: leedtoevoeging aan de overtreder en het geven van een prikkel tot naleving van de regels in de toekomst. Bij dat eerste hebben derden in de regel geen rechtstreeks betrokken belang, maar dat kan wel het geval zijn bij het tweede. Een derde kan namelijk rechtstreeks in zijn belangen worden geraakt als een wettelijke norm niet wordt nageleefd. De derde zal zich in dat geval bijvoorbeeld moeten kunnen uitlaten over de vraag of een boete voldoende afschrikwekkend is en daarmee evenredig in de zin van artikel 5:46 Awb.

Tot slot bespreekt de Afdeling mogelijke consequenties van dit oordeel. Betrokkenheid van derden bij een boeteprocedure kan namelijk raken aan het recht op een eerlijk proces van de overtreder (zoals neergelegd in onder meer artikel 6 EVRM), bijvoorbeeld doordat de derde op grond van de Awb aanspraak kan maken op het volledige procesdossier. De Afdeling geeft aan dat hiervoor aansluiting kan worden gezocht bij bestaande regelingen in de Awb, zoals over beperkte kennisneming van stukken, en dat het belang van de overtreder daarbij zwaar weegt. Als de wetgever de consequenties van het oordeel van de Afdeling ongewenst acht, ligt het op zijn weg om de Awb daarop aan te passen.

Deze uitspraak lijkt de deur open te zetten voor belangenorganisaties om volop mee te procederen over boetebesluiten met betrekking tot overtredingen die raken aan de belangen die zij behartigen. Wat in de uitspraak niet wordt benoemd, maar wat onzes inziens wel een belangrijke kanttekening is, is dat deze derden zich op grond van het relativiteitsvereiste in de procedure niet kunnen beroepen op normen die niet strekken tot bescherming van het belang dat zij beogen te verdedigen. De Afdeling stelt uitdrukkelijk dat derden zich, gelet op het afschrikwekkende karakter dat een boete dient te hebben, moeten kunnen beroepen op artikel 5:46 Awb. Het is nog maar de vraag hoe derden verder een boeteprocedure kunnen beïnvloeden. Kan een derde bijvoorbeeld (aanvullend) bewijs leveren van een overtreding, als het bestuursorgaan daar tijdens de procedure moeite mee blijkt te hebben? De tijd zal het leren.