Handhaven op een welstandsexces onder de omgevingswet

Het uiterlijk van de woning mag niet in ernstige mate in strijd zijn met redelijke eisen van welstand. Of hiervan sprake is moet het college beoordelen volgens de criteria van de welstandnota (artikel 22.7 van het omgevingsplan). In de welstandsnota is bepaald dat het college bij het toepassen van deze zogenoemde excessenregeling het criterium hanteert dat sprake is van een buitensporigheid in het uiterlijk die ook voor niet-deskundigen evident is en die afbreuk doet aan de ruimtelijke kwaliteit van een gebied. Vervolgens worden in de welstandsnota een aantal criteria genoemd wanneer aan dit criterium wordt voldaan. Volgens de welstandscommissie was bij de woning in ieder geval aan drie van die criteria voldaan. Er was sprake van ernstige verwaarlozing van het uiterlijk van een bouwwerk, het visueel of fysiek afsluiten van een bouwwerk voor zijn omgeving (dichtgetimmerde delen) en inferieur materiaalgebruik (geïmproviseerde reparaties en vervangingen onderdelen).

De rechtbank stelt vast dat het advies van de welstandscommissie op het moment dat het college het besluit nam om aan eiseres de last onder dwangsom op te leggen drie-en-een-half jaar oud was. Met het college is de rechtbank van oordeel dat – ondanks dat ondertussen enige tijd was verstreken – dit advies aan de last onder dwangsom ten grondslag kon worden gelegd. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat het uiterlijk van de woning op het moment dat de last onder dwangsom aan haar werd opgelegd zodanig was veranderd dat niet meer aan de in het welstandsadvies opgenomen criteria voor een welstandsexces werd voldaan. De foto’s van andere panden die door eiseres zijn overgelegd – aan de hand waarvan zij op de zitting aan de orde heeft gesteld wanneer bij verschillende situaties wel of geen sprake is van een welstandsexces – maken dit oordeel niet anders. Naar het oordeel van de rechtbank kon het college zich op het standpunt stellen dat sprake was van een overtreding en was het college bevoegd aan eiseres de last onder dwangsom op te leggen.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Deze zaak is begonnen met een controle door de toezichthouder van het college op 27 juli 2020 van de woning aan de [adres] in [plaats] (de woning). De woning stond toen al enkele jaren leeg. De toezichthouder heeft zijn bevindingen opgenomen in een controlerapport. Zijn conclusie is dat de woning niet vervallen, maar wel verpauperd was. Door de ligging aan één van de hoofdverkeersaders van het dorp heeft dat volgens de toezichthouder een negatieve invloed op de beleving van de ruimtelijke kwaliteit.

In een advies aan het college van 3 september 2020 geeft de welstandscommissie aan dat volgens haar is voldaan aan de beoordelingscriteria die voor een welstandexces zijn opgenomen in de Nota Ruimte Kwaliteit (de welstandsnota).

De bevindingen van de toezichthouder en het advies van de welstandcommissie waren voor het college aanleiding om een handhavingstraject tegen de rechtsvoorgangers van eiseres op te starten. Nadat eiseres eigenaar was geworden van de woning, heeft het college met het besluit van 2 juni 2022 haar op straffe van een dwangsom van € 3.000,- per week met een maximum van € 9.000,- gelast het welstandsexces te beëindigen (de eerste last onder dwangsom). Dit kon eiseres doen door glas in de vensters te plaatsen, de kozijnen en boeidelen te verven en de door vocht beschadigde gevels te herstellen.

Omdat de overtreding door eiseres niet binnen de aan haar gestelde termijn werd beëindigd, heeft het college met het besluit van 6 februari 2024 nogmaals een last onder dwangsom aan eiseres opgelegd (de last onder dwangsom). Eiseres kon de overtreding nog steeds op dezelfde wijze beëindigen. De hoogte van de dwangsom is in de last onder dwangsom € 6.000,- per week met een maximum van € 18.000,-.

Is sprake van een overtreding?

Het college is alleen bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom als sprake is van een overtreding. Eiseres voert aan dat op het moment dat de last onder dwangsom aan haar werd opgelegd geen sprake was van een welstandexces. Het advies van de welstandscommissie dat het college aan de last onder dwangsom ten grondslag heeft gelegd was op dat moment gedateerd.

Het uiterlijk van de woning mag niet in ernstige mate in strijd zijn met redelijke eisen van welstand. Of hiervan sprake is moet het college beoordelen volgens de criteria van de welstandnota (artikel 22.7 van het omgevingsplan). In de welstandsnota is bepaald dat het college bij het toepassen van deze zogenoemde excessenregeling het criterium hanteert dat sprake is van een buitensporigheid in het uiterlijk die ook voor niet-deskundigen evident is en die afbreuk doet aan de ruimtelijke kwaliteit van een gebied. Vervolgens worden in de welstandsnota een aantal criteria genoemd wanneer aan dit criterium wordt voldaan. Volgens de welstandscommissie was bij de woning in ieder geval aan drie van die criteria voldaan. Er was sprake van ernstige verwaarlozing van het uiterlijk van een bouwwerk, het visueel of fysiek afsluiten van een bouwwerk voor zijn omgeving (dichtgetimmerde delen) en inferieur materiaalgebruik (geïmproviseerde reparaties en vervangingen onderdelen).

De rechtbank stelt vast dat het advies van de welstandscommissie op het moment dat het college het besluit nam om aan eiseres de last onder dwangsom op te leggen drie-en-een-half jaar oud was. Met het college is de rechtbank van oordeel dat – ondanks dat ondertussen enige tijd was verstreken – dit advies aan de last onder dwangsom ten grondslag kon worden gelegd. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat het uiterlijk van de woning op het moment dat de last onder dwangsom aan haar werd opgelegd zodanig was veranderd dat niet meer aan de in het welstandsadvies opgenomen criteria voor een welstandsexces werd voldaan. De foto’s van andere panden die door eiseres zijn overgelegd – aan de hand waarvan zij op de zitting aan de orde heeft gesteld wanneer bij verschillende situaties wel of geen sprake is van een welstandsexces – maken dit oordeel niet anders. Naar het oordeel van de rechtbank kon het college zich op het standpunt stellen dat sprake was van een overtreding en was het college bevoegd aan eiseres de last onder dwangsom op te leggen.

Beginselplicht tot handhaving

Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Bij de vraag of het college van handhavend optreden mocht afzien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. In dat kader toetst de rechtbank of het besluit dat het college heeft genomen geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

Is sprake van een bijzonder geval op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden?

Eiseres voert aan dat er bijzondere omstandigheden waren op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden. Volgens eiseres was de last onder dwangsom onevenredig bezwarend, omdat het college wist dat de renovatie van de woning werd doorkruist door financieringsmoeilijkheden en familieomstandigheden bij eiseres. Het college was bekend met de renovatieplannen van eiseres waarvoor zij op 29 december 2023 bij het college een aanvraag voor een omgevingsvergunning had ingediend. Ook is het eiseres niet gebleken dat omwonenden bij het college een verzoek tot handhaving hadden ingediend.

De rechtbank is van oordeel dat wat door eiseres wordt aangevoerd geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden. De rechtbank begrijpt dat financieringsmoeilijkheden en familieomstandigheden impact hebben op eiseres. Maar de enkele stelling dat hiervan sprake was, is onvoldoende om aan te nemen dat deze een zodanige bijzondere omstandigheid opleverde dat het college had moeten afzien van het opleggen van de last onder dwangsom. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de dwangsom van de eerste last onder dwangsom al was verbeurd. Met de last onder dwangsom wilde het college aan eiseres juist een prikkel geven om daadwerkelijk te starten met de door haar voorgenomen renovatiewerkzaamheden. Het college mag hiertoe ambtshalve besluiten, een verzoek om handhaving van een omwonende is daarvoor geen vereiste.

Had het college de last onder dwangsom moeten intrekken?

Ten slotte voert eiseres aan dat het college de last onder dwangsom had moeten intrekken, omdat aan de last is voldaan en er geen reële dreiging meer is van een welstandsexces nu de woning is gerenoveerd.

Dat aan de last is voldaan, is geen reden om de last onder dwangsom in te trekken. De rechtbank stelt vast dat de last onder dwangsom is geëxpireerd. Dit heeft het college met de eindbrief ook aan eiseres bevestigd. Omdat de last onder dwangsom is uitgewerkt, zullen er op grond daarvan geen dwangsommen meer verbeuren. De last onder dwangsom en het bestreden besluit hebben geen werking naar de toekomst. Als het college in de toekomst tot de beoordeling zou komen dat opnieuw sprake is van een welstandsexces, zal zij een nieuw handhavingstraject moeten opstarten en zo nodig daarover nieuwe besluiten moeten nemen.

Dit betekent dat de rechtbank in deze procedure geen oordeel kan geven over de wens van eiseres dat het college de last onder dwangsom intrekt. Eiseres kan hiertoe een verzoek indienen bij het college. Op de zitting heeft het college aangegeven dat hij zo’n verzoek zal toewijzen.