Kruimelgevallenvergunning biedt ruimte voor het houden van dieren in aantallen die niet hobbymatig zijn en is onvoldoende handhaafbaar

Vergunninghouder is eigenaar van het perceel aan de [adres] in [woonplaats] , kadastraal bekend als voormalige gemeente [woonplaats] , [nummer] (de projectlocatie). Het geldende bestemmingsplan voor de projectlocatie betreft het bestemmingsplan “Buitengebied” en “Herziening Buitengebied”. Op de gronden binnen de projectlocatie rust nabij de woning en gebouwen de bestemming ‘Wonen’. De gronden achter het woonperceel hebben de bestemming ‘Agrarisch’.

In een eerdere procedure over een last onder dwangsom heeft de rechtbank geoordeeld dat het hobbymatig houden van dieren door vergunninghouder in strijd is met de bestemming ‘Agrarisch’, en dat de afrasteringen die in de last zijn omschreven als bouwwerk 2 (alpacaverblijf), bouwwerk 4 (struisvogelverblijf) en bouwwerk 11 (afrastering/geitenverblijf) niet voldoen aan de in artikel 2, aanhef en twaalfde lid, van bijlage II van het Bor gestelde eisen, en dus niet vergunningsvrij zijn.

Vergunninghouder heeft op 8 juli 2022 een vergunning aangevraagd voor het tijdelijk voor een periode van 10 jaar gebruiken van de agrarische gronden voor het hobbymatig houden van dieren.

Vergunninghouder heeft daarnaast op 13 juli 2022 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van hekwerken. Het gaat om het legaliseren van bestaande hekwerken en het nieuw plaatsen van hekwerken.

Het college heeft met het primaire besluit 1 de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Het betreft een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo in combinatie met artikel 4, onderdeel 11, van Bijlage II van het besluit omgevingsrecht (Bor). Dit onderdeel uit bijlage II Bor betreft het ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.

Het college heeft met het primaire besluit 2 de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Het betreft een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, en artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo in combinatie met artikel 4, onderdeel 3, van Bijlage II van het besluit omgevingsrecht (Bor). Genoemd onderdeel uit bijlage II Bor betreft een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of een gedeelte van een dergelijk bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen: niet hoger dan 10 m, en de oppervlakte niet meer dan 50 m² bedraagt.

Eisers vinden dat het college bij de beoordeling van de gevolgen voor het woon- en leefklimaat ook de dieren die door vergunninghouder binnen de woonbestemming worden gehouden, had moeten meenemen. De schuur binnen de woonbestemming wordt ook gebruikt voor het houden van dieren. Het college overweegt ook dat binnen de agrarische bestemming al dieren mogen worden gehouden bij een agrarisch bedrijf, maar het college miskent daarbij dat eisers op grond van het Activiteitenbesluit en andere milieuwetgeving wel waarborgen hebben dat zij niet teveel hinder ondervinden van een agrarisch bedrijf.

Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het de ruimtelijke effecten van wat op grond van het bestemmingsplan al is toegestaan, buiten beschouwing kan laten. Hiervoor verwijst het college ook naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:492. Het hobbymatig houden van dieren is volgens het college binnen de woonbestemming al toegestaan, en kan dus buiten beschouwing worden gelaten. Het hobbymatig houden van dieren binnen de agrarische bestemming is qua aard, omvang en intensiteit ruimtelijk gezien ondergeschikt aan het houden van landbouwdieren met een commercieel oogmerk.

De vergunninghouder heeft zich op het standpunt gesteld dat de omgevingsvergunning is aangevraagd voor het hobbymatig houden van (landbouw)huisdieren binnen de bestemming ‘Agrarisch’ en niet binnen de bestemming ‘Wonen’. Het college kan in deze procedure niet los van de aanvraag zelfstandig het gebruik binnen de bestemming ‘Wonen’ toetsen. Dat is niet toegestaan. Het hobbymatig houden van dieren is toegestaan in de woonbestemming. Ter zitting heeft vergunninghouder aangegeven dat zijn dieren niet worden gehouden bij projecten die door het bedrijf van zijn zoon worden begeleid.

Het hobbymatig houden van dieren op een woonbestemming is toegelaten, maar dat wil niet zeggen dat hier onbeperkt dieren kunnen worden gehouden. Dat hangt af van de omstandigheden van het geval. In het bijzonder is bepalend of de ruimtelijke uitstraling van dit gebruik, gezien zijn aard, omvang en intensiteit van dien aard is dat deze planologisch gezien niet meer valt te rijmen met de door de planwetgever aan het perceel gegeven woonfunctie. Daarbij acht de rechtbank verschillende omstandigheden van belang zoals het aantal en de soort dieren, de manier waarop deze gehouden worden en de continuïteit daarvan, de vraag of de dieren alleen voor eigen gebruik zijn, de overlast die van het houden van de dieren uitgaat en de aard van de omgeving van het perceel (landelijk of stedelijk gebied). Hierbij kan ook de vraag worden betrokken of het houden van de dieren een omvang heeft die vergelijkbaar is met een bedrijfsmatige omvang.

In het verlengde hiervan is de rechtbank is van oordeel dat het college de uitstraling van het hobbymatig houden van dieren in zijn totaliteit, dus zowel op de woonbestemming als de agrarische bestemming had moeten bezien. Dit strookt ook met de bedoelingen van vergunninghouder die ter zitting heeft aangegeven dat de dieren die ’s-nachts verblijven in de schuur, overdag verblijven op de gronden met de agrarische bestemming. Het college past het uitgangspunt dat bij een vergunning voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan het bestaande legale gebruik buiten beschouwing kan blijven, op een verkeerde manier toe. Dit uitgangspunt heeft alleen betrekking op gebruik op het perceel zelf, niet op het naburige perceel.

Een andere uitleg zou kunnen betekenen dat het hobbymatig houden van dieren op het perceel met de woonbestemming is toegelaten naast (en tegelijkertijd met) het hobbymatig houden van dieren op het perceel met de agrarische bestemming maar dat beide activiteiten tezamen een onaanvaardbare ruimtelijke uitstraling hebben. Ook al zouden de afzonderlijke delen niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening, het geheel zou dan mogelijk wel in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening en dat kan niet de bedoeling zijn. Door het uitgangspunt te strikt toe te passen, heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat de gevolgen voor het woon- en leefklimaat van het hobbymatig houden van dieren op beide percelen aanvaardbaar zijn. De rechtbank is verder van oordeel dat het college de ruimtelijke uitstraling van het benutten van de agrarische bestemming overschat, mede gelet op het feit dat in de nabije omgeving geen agrarische gebouwen of bouwvlakken zijn gelegen.

In het bestreden besluit is daarom onvoldoende onderbouwd dat de gevolgen van het houden van dieren geen onevenredige gevolgen hebben voor het woon- en leefklimaat van eisers.

Eisers vinden dat in de omgevingsvergunning onvoldoende is geborgd dat er niet te veel dieren kunnen worden gehouden. Er had een voorschrift moeten zijn opgenomen dat alleen hobbymatig houden van landbouwdieren is toegestaan. Het voorschrift over de maximaal toegestane ammoniakemissie waarborgt evenmin dat het aantal gehouden dieren een goed woon- en leefklimaat voor eisers niet aantast. Dit voorschrift is namelijk multi-interpretabel. Het college had moeten vastleggen welke diersoorten en het aantal daarvan gehouden kan worden. De vrije keuze van vergunninghouder leidt tot rechtsonzekerheid bij eisers.

Volgens het college is het aantal dieren door het voorschrift over de toegestane ammoniakemissie afdoende geborgd. Per (hoofdcategorie) diersoort is in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) een norm opgenomen van de productie ammoniak per kilo per jaar. Op basis daarvan kan een berekening worden gemaakt of met het aantal dieren dat wordt gehouden wordt voldaan aan de gestelde grens. Een dergelijke methode wordt ook standaard toegepast bij het beoordelen van het maximaal aantal te houden dieren in het kader van de uitoefening van een agrarisch bedrijf.

Vergunninghoudster verwijst naar paragraaf 3.5.8 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm), en onder het nieuwe recht paragraaf 3.6.1 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Hierin staat wat onder landbouwhuisdieren en huisdieren moet worden verstaan.

De relevante voorschriften uit de omgevingsvergunning van 26 januari 2023 luiden als volgt:

1. De ontheffing wordt verleend voor 10 jaren. Het is verboden om het gebruik na afloop van de termijn van tien jaren voort te zetten.

2. De grens van 15,26 kg NH3 (ammoniak) per jaar mag niet overschreden worden.

3. Op de voor “Agrarisch” aangewezen gronden is het niet toegestaan om huisdieren te houden.

De rechtbank stelt vast dat het college heeft beoogd een zekere flexibiliteit aan te brengen in de vergunning door een wisselende samenstelling van diersoorten te vergunnen. Er staan geen specifieke diersoorten en aantallen als voorschrift in de omgevingsvergunning. In plaats daarvan heeft het college het aantal dieren wat vergunninghouder maximaal kan houden willen begrenzen door middel van het opnemen van een grenswaarde voor ammoniak van 15,26 kg per jaar. Door het aantal dieren van een bepaalde diercategorie dat vergunninghouder houdt te vermenigvuldigen met de in Bijlage I van de Rav bij die diersoort horende emissiefactor, kan worden berekend of de grenswaarde voor ammoniak wordt overschreden, of niet. Daarbij gaat het college er kennelijk van uit dat wanneer de grenswaarde voor ammoniak van 15,26 kg per jaar niet wordt overschreden, er nog sprake is van hobbymatig houden van dieren.

Naar het oordeel van de rechtbank schiet deze werkwijze van het college op een aantal punten te kort.

Het is niet duidelijk waarom een grenswaarde voor ammoniak van 15,26 kg per jaar in dit geval een hobbymatig karakter inhoudt. De rechtbank overweegt daarbij dat uitgaande van de emissiefactoren die vergunninghouder in de als bijlage bij de aanvraag behorende ruimtelijke onderbouwing noemt, binnen de grenswaarde voor ammoniak van 15,26 kg per jaar bijvoorbeeld 224 kraanvogels of 48 kippen gehouden kunnen worden. Het college heeft niet onderbouwd dat ook bij die aantallen nog sprake is van een hobbymatig karakter, gelet op de ruimtelijke uitstraling daarvan.

Het college tracht aan te sluiten bij emissiefactoren uit de Rav, maar de koppeling met de Rav ontbreekt in de voorschriften. Hierdoor is onduidelijk van welke norm per diersoort dient uit te gaan. De Rav kent bovendien niet voor alle diersoorten die vergunninghouder zegt te willen houden een emissiefactor.

De rechtbank is er mee bekend dat het onmogelijk is om de ammoniakemissie van dieren in de buitenlucht te meten. De rechtbank vraagt zich af hoe handhaving van de emissiegrenswaarde in dat geval mogelijk is.

Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende geborgd dat vanwege de omgevingsvergunning ten hoogste sprake kan zijn van het hobbymatig houden van dieren. Daarom heeft het college ook onvoldoende gemotiveerd dat het de ruimtelijke effecten van het houden van de dieren binnen de woonbestemming buiten beschouwing kon laten. Het college heeft ter zitting nog gesteld dat het te allen tijde moet gaan om het hobbymatig houden van dieren en dat ook hier op kan worden gehandhaafd.

Het probleem is dat niet eenduidig is in regelgeving, rechtspraak of vakliteratuur wat onder ‘hobbymatig’ moet worden verstaan. Zoals aangegeven hangt dit af van de omstandigheden van het geval. Dit kan leiden tot discussie in een handhavingszaak. Partijen procederen al bij de Afdeling in een hoger beroep in de handhavingsprocedure die heeft geleid tot de uitspraak van deze rechtbank van 24 december 2021 (zaaknummers: SHE 21/22 en SHE 21/31) en hebben baat bij duidelijke voorschriften. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onzorgvuldig voorbereid en in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet voorzien is van een deugdelijke motivering. Deze beroepsgrond slaagt dus.

De rechtbank begrijpt dat vergunninghouder enige flexibiliteit wil hebben in de te houden dieraantallen. De rechtbank is wel van oordeel dat het college de aantallen dieren enigszins zal moeten beperken opdat eisers en vergunninghouder weten waar ze aan toe zijn en dat het college hiertoe concrete maximale dieraantallen zal moeten noemen. Tijdens de zitting heeft de rechtbank partijen gewezen op de verplichting om een melding in te dienen voor een inrichting voor landbouwhuisdieren. Dit is op basis van artikel 1.18, tweede lid van het Abm, niet verplicht als er minder dan 10 schapen, 5 paarden, 10 geiten, 25 stuks pluimvee, 25 konijnen en 10 overige landbouwhuisdieren worden gehouden.

De rechtbank acht het aangewezen dat partijen met elkaar in overleg gaan over het maximum aantallen dieren. Vergunninghouder heeft ter zitting aangegeven dat er nu vijf alpaca’s, zes schapen, twee wallaby’s en twee kraanvogels worden gehouden. Dat beschouwt de rechtbank als een hobbymatig gebruik.

De rechtbank begrijpt de begrenzing van het aantal dieren in een maximale hoeveelheid ammoniak. Het college verliest echter uit het oog dat de vergunning niet voorziet in een verplichting om door te geven hoeveel dieren worden gehouden. Agrarische inrichtingen zijn verplicht de gehouden aantallen dieren jaarlijks door te geven aan de Rijksdienst voor ondernemend Nederland.

Daarnaast bevat bijlage I van de Rav geen emissiefactoren voor alle genoemde diersoorten. De rechtbank acht de emissiefactor voor de alpaca’s en wallaby’s aanvaardbaar maar heeft bedenkingen bij de veronderstelde emissiefactor voor kraanvogels. Het college zal die emissiefactor beter moeten motiveren.

Het college zal verder ook moeten motiveren welk maximum aantal dieren op de gronden binnen zowel de woonbestemming als de agrarische bestemming nog steeds ruimtelijk aanvaardbaar is.

Tot slot zal het college een looptijd moeten verbinden aan de omgevingsvergunning voor het plaatsen en gebruiken van hekwerken in afwijking van het bestemmingsplan.

De rechtbank ziet, in wat zij hiervoor heeft overwogen, aanleiding de volgende voorlopige voorziening te treffen. De rechtbank schorst de omgevingsvergunning tot de einduitspraak. De rechtbank bepaalt dat vergunninghouder desondanks in de tussentijd gebruik kan maken van de verleende omgevingsvergunning. De rechtbank verbindt wel de voorwaarde aan deze toestemming dat op de percelen van vergunninghouder (zowel de percelen met de woonbestemming als de percelen met de agrarische bestemming) niet meer dieren worden gehouden dan 7 schapen, 7 alpaca’s, 3 wallaby’s, 3 kraanvogels en 10 kippen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat op dit moment dergelijke aantallen dieren worden gehouden. De rechtbank bepaalt dat deze toestemming voor tijdelijk gebruik vervalt als er meer dieren worden gehouden. Wordt niet voldaan aan de voorwaarden, dan is de omgevingsvergunning voor het houden van dieren geschorst en is het houden van dieren op dat moment in strijd met artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wabo (handelen in strijd met het bestemmingsplan).