Uitspraak over definiëring ‘bebouwde kom’ in de zin van artikel 4 bijlage II Bor (kruimelgevallenregeling)

Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning (kruimelgeval) verleend met toepassing van artikel 2.12, lid 1, onder 2o Wabo jo. artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Het college heeft betoogd dat de “Beleidsregels Kruimelgevallen Voorschoten 2015” (hierna: de Beleidsregels) hier niet gelden, omdat het gaat om een locatie die buiten de bebouwde kom ligt.

Artikel 4, onderdeel 1 van bijlage II Bor bepaalt dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:

een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,

b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2.

Binnen of buiten de bebouwde kom?

Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de locatie van het gebouw, gelet op de feitelijke situatie en de aard van de omgeving, buiten de bebouwde kom ligt. Het college wijst op de kaarten bij de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: de APV) en de Structuurvisie Voorschoten 2025 en de op cultuurhistorische waardekaart, waarop de locatie steeds buiten de bebouwde kom ligt. Bovendien wordt het plangebied van het bestemmingsplan “De Gouden Leeuw e.o.” grotendeels omsloten door het bestemmingsplan “Buitengebied (2010)”. Het college heeft verder luchtfoto’s van de omgeving ingezonden, waaruit volgens hem kan worden afgeleid dat de locatie feitelijk geen deel uitmaakt van de bebouwde kom.

De Afdeling stelt vast dat de Beleidsregels in artikel 1 weliswaar een eigen omschrijving van het begrip “bebouwde kom” bevatten, maar dat aan de hand daarvan niet valt vast te stellen of de locatie binnen of buiten de bebouwde kom ligt. De omschrijving luidt: “Deel van de gemeente dat in de bouwverordening is aangewezen als bebouwde kom”. Dit is blijkens artikel 1.3, tweede lid, van de Bouwverordening het gebied dat op een bij die verordening behorende kaart als bebouwde kom is aangegeven. Deze kaart is door het college echter niet overgelegd en ook niet raadpleegbaar via de officiële publicaties op www.overheid.nl. Ter zitting heeft het college meegedeeld dat zij deze kaart ook niet meer in haar administratie heeft kunnen vinden. Het is dus niet kenbaar of de locatie op grond van de Beleidsregels binnen of buiten de bebouwde kom ligt. De Afdeling acht het niet aangewezen om bij het ontbreken van deze kenbaarheid aansluiting te zoeken bij andere kaarten, zoals die bij de APV of de Structuurvisie, of de cultuurhistorische waardekaart, om de begrenzing van de bebouwde kom te bepalen. Nog daargelaten dat deze kaarten van een andere datum zijn, heeft het college namelijk niet aannemelijk kunnen maken dat deze kaarten gelijk zijn of waren aan die welke bij de Bouwverordening behoorde. Daarbij dient bovendien in aanmerking te worden genomen dat deze kaarten andere doelen dienen dan de Beleidsregels en de bouwverordening, en derhalve in dat kader ook andere grenzen kunnen hanteren met betrekking tot de begrenzing van de bebouwde kom. Het college slaagt derhalve niet in haar betoog dat reeds uit de door haar gehanteerde regelgeving en daarbij behorende kaarten zou volgen dat de locatie buiten de bebouwde kom ligt.

Nu de Beleidsregels gaan over de toepassing van artikel 4 van het Bor, ziet de Afdeling aanleiding om voor de vraag of de locatie binnen of buiten de bebouwde kom ligt, aansluiting te zoeken bij de rechtspraak van de Afdeling over de uitleg van “bebouwde kom” bij de toepassing van het Bor, zoals ook partijen en de rechtbank hebben gedaan.

Die rechtspraak houdt in dat de vraag of een perceel in de bebouwde kom ligt, van feitelijke aard is. Niet de plaats van het verkeersbord dat de bebouwde kom aangeeft, maar de aard van de omgeving is bepalend. Daarbij is in het bijzonder van belang of sprake is van een concentratie van bebouwing en of het gebied door die bebouwing overwegend een woon- of verblijffunctie heeft.

De rechtbank heeft op basis van deze rechtspraak terecht en op goede gronden geoordeeld dat de locatie binnen de bebouwde kom ligt. De bebouwing loopt in dit geval door tot het adres Veurseweg 226. De locatie ligt te midden van bebouwing in de in de vorm van meerdere woningen, een hotel dat bestaat uit twee afzonderlijke gebouwen, waarvan één achter de locatie ligt, een complex met onder meer een slagerij, een wijnhandel en een restaurant, een wellnesscentrum, en twee andere restaurants. Aan de overkant van de weg bevindt zich bebouwing in de vorm van een tuincentrum dat grenst aan een gebied met woningen. Gelet op deze concentratie van bebouwing ligt de locatie feitelijk in een gebied dat tot de bebouwde kom hoort. Dat het plangebied van het bestemmingsplan “De Gouden Leeuw e.o.”, waar de locatie binnen ligt, wordt omsloten door het bestemmingsplan voor het buitengebied, geeft de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. De strook groen die het plangebied scheidt van het bebouwde gebied dat het college wel als bebouwde kom beschouwt, is naar het oordeel van de Afdeling in verhouding met de bebouwing aan weerszijden daarvan, en gelet op de bebouwing aan de overkant van de weg, te klein om hierin een feitelijke begrenzing van de bebouwde kom te zien.