11e RECHTERLIJKE UITSPRAAK BOPA! Ditmaal inzake kamerbewoning: o.a. laddertoets, verplichte participatie en niet toetsen aan bouwtechnische aspecten

Interessant aan deze BOPA-uitspraak is dat er door appellanten een beroep is gedaan aan bouwtechnische aspecten die in de BOPA niet aan de orde komen gezien de knip. De aanvraag en het bestreden besluit zien op functiewijziging en dus op de vraag of er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Een technische vergunning (ex artikel 5.1, lid 2, onder a Omgevingswet) is niet aangevraagd en daar heeft het besluit derhalve ook geen betrekking op. Aan de vraag of de kamers voldoen aan de technische eisen, zoals daglichttoetreding, komt de voorzieningenrechter dan ook niet toe. Ook aan de vraag of de kamers voldoen aan de normen voor gebruiksoppervlakte komt de voorzieningenrechter niet toe. Daarnaast kwam de toets aan de ladder van duurzame verstedelijking aan de orde (opgenomen in artikel artikel 5.129g, tweede lid, van het Bkl), de invulling van de verplichte participatie en of hetgeen aan participatie is gedaan voldoende was (artikel 16.55, zevende lid, van de Omgevingswet).

In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen het besluit van het college om aan de gemeente Wijchen een omgevingsvergunning te verlenen voor het toestaan van kamerbewoning in de bestaande woongebouwen op het perceel [locatie 1] in [plaats].

Met het bestreden besluit van 16 juli 2024 heeft het college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit ten behoeve van kamerbewoning op het adres [locatie 1] in [plaats].

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden (zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet).

p het perceel waar de kamerbewoning is voorzien, was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘[locatie 2] gemengde doeleinden’ van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Wijchen. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Onder een omgevingsplanactiviteit valt onder meer een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan (dit volgt uit bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet, waarin het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ is gedefinieerd).

De bestemming is ‘Gemengd’. De voor ‘Gemengd’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. Wonen (regulier), b. Verzorgd en beschermd wonen, c. Maatschappelijke voorzieningen in de vorm van dagbesteding, d. Aan verzorgd en beschermd wonen en dagbesteding gerelateerde voorzieningen, e. Na verlening van een vergunning recreatieve voorzieningen in de vorm van bed & breakfast, f. De opwekking van duurzame energie in de vorm van windenergie en zonnenergie (bedoeld wordt: zonne-energie) alsmede warmte-koude opslag, en g. Waterhuishoudkundige doeleinden.

Kamerbewoning is in strijd met de geldende bestemming.

De gemeenteraad heeft in het Besluit bindend adviesrecht en verplichte participatie Omgevingswet gemeente Wijchen initiatieven aangewezen waarvoor bindend adviesrecht geldt. Het [naam 1], [locatie 1] valt onder categorie 4: transformatie van een bestaand gebouw naar een woonfunctie anders dan zelfstandige woningen, met meer dan 5 kamers/onzelfstandige wooneenheden. Op 2 juli 2024 heeft de gemeenteraad het college van burgemeester en wethouders geadviseerd de omgevingsvergunning voor het [naam 1] [locatie 1] in [plaats] te verlenen.

Het college heeft een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit (BOPA) verleend. Het college wil aan een BOPA meewerken omdat het een ontwikkeling betreft binnen de bestaande bebouwing, waar wonen en verzorgd en beschermd wonen al is toegestaan.

De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Om dit te beoordelen beantwoordt zij aan de hand van de gronden van verzoekers, of het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet een knip is gemaakt tussen een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit en voor een omgevingsplanactiviteit. De technische bouwactiviteit heeft betrekking op wat voorheen – onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht – wel als de “bouwbesluit-toets” werd aangeduid en waar onder meer de constructieve veiligheid werd getoetst. In het kader van de omgevingsplanactiviteit die in deze zaak aan de orde is wordt het bouwen, in stand houden en gebruiken van een bouwwerk getoetst aan de ruimtelijke bouwregels van het omgevingsplan. De aanvraag en het bestreden besluit zien op functiewijziging en dus op de vraag of er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Een technische vergunning is niet aangevraagd en daar heeft het besluit derhalve ook geen betrekking op. Aan de vraag of de kamers voldoen aan de technische eisen, zoals daglichttoetreding, komt de voorzieningenrechter dan ook niet toe. Ook aan de vraag of de kamers voldoen aan de normen voor gebruiksoppervlakte komt de voorzieningenrechter niet toe.

Op grond van artikel 8.0a van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) wordt een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

Aan de omgevingsvergunning ligt een ruimtelijke onderbouwing ten grondslag. Daarin is beoordeeld of als gevolg van huisvesting van statushouders in de vorm van kamerbewoning onevenredige gevolgen te verwachten zijn voor het woon- en leefklimaat van verzoekers. Uit de ruimtelijke onderbouwing volgt dat dit niet het geval is. De voorzieningenrechter kan deze conclusie volgen. De omgevingsvergunning staat kamerbewoning toe op een locatie waar voorheen begeleid wonen plaatsvond. Uit het bestemmingsplan blijkt niet dat een maximum geldt voor het toegestane aantal bewoners. In de omgevingsvergunning is een maximum gesteld van 30 kamers, maar het college heeft ter zitting aangegeven dat naar alle waarschijnlijkheid 28 kamers ingericht zullen worden en dat één persoon per kamer zal worden gehuisvest. Er zal bovendien een sociaal huismeester worden aangesteld, die ervaring heeft met het voeren van toezicht op dit soort locaties. Deze huismeester is gedurende 40 uur per week aanwezig; deze uren worden verspreid over de week. Het telefoonnummer van de huismeester wordt ook aan omwonenden verstrekt, evenals een calamiteitennummer dat ook buiten kantooruren bereikbaar is. Extra verkeersbewegingen zijn als gevolg van de kamerbewoning verwaarloosbaar en het perceel zal via een bestaande uitweg worden ontsloten op de provinciale weg. De provincie heeft hiervoor een positief advies afgegeven. Een uitwegvergunning is verder niet nodig, die ligt er immers al. Verder zal een hekwerk worden geplaatst, zodat voor bewoners duidelijk is waar het perceel ophoudt en zij zich niet ongevraagd op het terrein van verzoekers zullen begeven. Dat, zoals verzoekers stellen, het hekwerk onvoldoende hoog is om ongenode gasten tegen te houden, volgt de voorzieningenrechter niet. Uitgangspunt is dat voor iedereen de grenzen van het perceel worden aangegeven. Mocht in de toekomst blijken dat het hekwerk onvoldoende is, dan kunnen in overleg met vergunninghouder nadere maatregelen worden getroffen.

De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen stellen dat er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

De voorzieningenrechter overweegt voorts het volgende. Ter zitting heeft het college bevestigd dat de verleende omgevingsvergunning kamerbewoning in zijn algemeenheid mogelijk maakt. Ook als op termijn geen behoefte meer zou bestaan aan het perceel voor de huisvesting van statushouders kunnen andere vormen van kamerbewoning hier plaatsvinden. De aan de omgevingsvergunning ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing heeft evenwel uitdrukkelijk betrekking op de huisvesting van statushouders. Het college zal in de beslissing op bezwaar dan ook nader moeten onderbouwen waarom kamerbewoning in zijn algemeenheid ter plaatse ruimtelijk inpasbaar is. Omdat het nu de bedoeling is om op korte termijn ter plaatse statushouders te huisvesten en hiervan blijkens de ruimtelijke onderbouwing geen onevenredige gevolgen te verwachten zijn voor het woon- en leefklimaat van verzoekers, ziet de voorzieningenrechter hierin geen aanleiding het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen.

Voor zover verzoekers betogen dat het bestreden besluit in strijd is met de Beleidsregel voor omzetting van zelfstandige woningen in onzelfstandige woningen stelt de voorzieningenrechter vast dat het college hier met de BOPA van afwijkt. Dit blijkt ook uit paragraaf 3.4.4. van de ruimtelijke onderbouwing. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het college in de krapte op de woningmarkt aanleiding ziet om van de beleidsregel af te wijken. De woningen en het perceel zijn bovendien erg groot en bieden voldoende ruimte om meer dan vier personen per woning te huisvesten. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is dat niet onredelijk. Het betoog slaagt daarom niet.

Verzoekers stellen voorts dat het bestreden besluit in strijd is met de Ladder voor duurzame verstedelijking.

In artikel 5.129g, tweede lid, van het Bkl is bepaald dat voor zover een omgevingsplan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, met het oog op het belang van zorgvuldig ruimtegebruik en het tegengaan van leegstand in het omgevingsplan rekening wordt gehouden met:

-a. de behoefte aan die stedelijke ontwikkeling; en

-b. als die stedelijke ontwikkeling is voorzien buiten het stedelijk gebied of buiten het stedelijk groen aan de rand van de bebouwing van stedelijk gebied: de mogelijkheden om binnen dat stedelijk gebied of binnen dat stedelijk groen aan de rand van de bebouwing van stedelijk gebied in die behoefte te voorzien.

In artikel 8.0b van het Bkl is bepaald dat de regels van hoofdstuk 5, en dus ook de toets aan de ladder voor duurzame verstedelijking uit artikel 5.129g van het Bkl, mede van toepassing zijn op een BOPA.

In de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) met betrekking tot de ladder voor duurzame verstedelijking (die voorheen was opgenomen in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening) is bepaald dat als een bestemmingsplan of buitenplanse omgevingsvergunning (tegenwoordig: omgevingsplan of BOPA) bij recht een stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, maar ten opzichte van het voorgaande planologische regime niet voorziet in een groter planologisch beslag op de ruimte en niet voorziet in een functiewijziging, er geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling (zie de uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, r.o. 7.).

Er is geen reden waarom deze jurisprudentie onder de Omgevingswet niet langer van toepassing zou zijn. De voorzieningenrechter beoordeelt het betoog van verzoekers daarom met inachtneming van deze jurisprudentie.

De voorzieningenrechter stelt vast dat op grond van het geldende Omgevingsplan wonen in diverse vormen is toegestaan. Wonen in de vorm van kamerbewoning is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet aan te merken als een functiewijziging en voorziet derhalve niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Het betoog slaagt daarom niet.

Verzoekers betogen dat het bestreden besluit leidt tot precedentwerking. De voorzieningenrechter volgt dit betoog niet. De verleende omgevingsvergunning betekent niet automatisch dat een aanvraag voor kamerbewoning op een ander perceel ook toegewezen zal worden. Een eventuele aanvraag voor een omgevingsvergunning zal op haar eigen merites moeten worden beoordeeld, waarbij het college de situatie ter plaatse opnieuw moet beoordelen en een nieuwe belangenafweging moet maken. Het betoog slaagt daarom niet.

Verzoekers stellen dat het bestreden besluit zal leiden tot een waardedaling van hun woningen. De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat de vraag of verzoekers aanspraak kunnen maken op een tegemoetkoming in de schade aan de orde kan komen in een procedure naar aanleiding van een daartoe ingediend verzoek (Onder de Omgevingswet is de figuur van planschade vervangen door nadeelcompensatie). Er is geen aanleiding voor het oordeel dat de waardevermindering van de woningen van verzoekers zo groot zal zijn dat het college bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht hadden moeten toekennen dan zij hebben gedaan. Het betoog slaagt daarom niet.

Verzoekers voeren aan dat zij onvoldoende zijn betrokken bij de totstandkoming van de verleende omgevingsvergunning en dat onvoldoende participatie heeft plaatsgevonden.

Het uitgangspunt onder de Omgevingswet is dat participatie door de initiatiefnemer bij omgevingsvergunningen vrijwillig is, maar dat de gemeenteraad gevallen kan aanwijzen waarin participatie een verplicht aanvraagvereiste is (zie artikel 16.55, zevende lid, van de Omgevingswet). Ter zitting is van de zijde van het college bevestigd dat de gemeenteraad voor vergunningen als onderhavig participatie verplicht heeft gesteld. De wetgever heeft echter niet bepaald wanneer er (bij verplichte participatie) sprake is van onvoldoende participatie.

De voorzieningenrechter neemt aan dat in die gevallen dat participatie verplicht is gesteld, de participatie wel enige betekenis moet hebben. Anders zou het verplicht stellen van participatie weinig zinvol zijn. Het hangt vervolgens af van de aard van het project en de impact op de omgeving wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden. Het is in eerste instantie aan het college om te beoordelen of de initiatiefnemer in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de verrichte participatie.

De voorzieningenrechter stelt vast dat er een gesprek met direct omwonenden heeft plaatsgevonden en verder is er per e-mail contact met omwonenden geweest. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is dat gelet op de aard en inhoud van de verleende vergunning in dit geval voldoende. Dat dit zoals verzoekers stellen op hun initiatief was maakt dit niet anders. Van de zijde van vergunninghouder is ter zitting gesteld dat zij al van plan was contact op te nemen met verzoekers, maar dat het inderdaad kan zijn dat verzoekers als eerste contact op hebben genomen. Feit is evenwel dat een gesprek heeft plaatsgevonden. Het betoog slaagt niet.

Voor zover verzoekers hebben aangevoerd dat het college in strijd heeft gehandeld met de in 2013 gesloten realisatieovereenkomst overweegt de voorzieningenrechter het volgende. De overeenkomst heeft betrekking op de functieverandering van het perceel [locatie 4], waarbij de voormalige agrarische bedrijf/hoveniersbedrijf wordt omgezet naar woondoeleinden. Deze functiewijziging is ook daadwerkelijk gerealiseerd. Dit laat evenwel onverlet dat het college bevoegd is de destijds overeengekomen functie te wijzigen als daarbij alle belangen voldoende worden meegewogen. Zoals in rechtsoverweging 7.2. is overwogen is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen stellen dat er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Bovendien heeft voldoende participatie plaatsgevonden. Van strijd met de in 2013 gesloten realisatieovereenkomst is geen sprake. Het betoog slaagt daarom niet.

Conclusie en gevolgen

De voorzieningenrechter is van oordeel dat er geen aanleiding is om te veronderstellen dat de verleende omgevingsvergunning in bezwaar niet in stand zal blijven.