Ladder voor duurzame verstedelijking onder de Omgevingswet

De introductie van de ladder voor duurzame verstedelijking

De ladder voor duurzame verstedelijking was tot 1 januari 2024 opgenomen in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Dit lid stelt drie cumulatieve voorwaarden waar een stedelijke ontwikkeling aan moet voldoen. Elk van deze voorwaarden kan gezien worden als een trede van de ladder. Aan deze drie criteria heeft de ladder dan ook zijn naam te danken. Als het antwoord op de eerste stap ‘nee’ is, hoeft de ladder niet verder te worden doorlopen.

De treden van de ladder luidden onder het Bro als volgt:

Het bestemmingsplan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling; en

Bevat een omschrijving van de behoefte aan die stedelijke ontwikkeling;

Wanneer een ontwikkeling in het buitengebied plaatsvindt, bevat de ladder een motivering waarom niet binnen bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.

Bij de introductie van de ladder bleek al snel dat er behoefte was aan verduidelijking: wat is precies een stedelijke ontwikkeling, wanneer is een dergelijke ontwikkeling nieuw en wanneer kan er gesproken worden van een behoefte aan zo’n ontwikkeling? Deze vragen zijn inmiddels uitgebreid beantwoord in de rechtspraak. Zelfs zo vaak dat op 28 juni 2017 de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de hoogste bestuursrechter) alle uitspraken gebundeld heeft in een overzichtsuitspraak.

Stedelijke ontwikkeling

Uit artikel 1.1.1 van het Bro volgt dat een stedelijke ontwikkeling ziet op een ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen. In de Nota van Toelichting bij het Bro wordt hieraan toegevoegd dat het kan gaan om accommodaties voor onderwijs, zorg, cultuur, bestuur en indoorsport en leisure. Maar er is meer, zo blijkt uit de rechtspraak. De Afdeling heeft aangegeven dat een ontwikkeling in ieder geval voldoende substantieel moet zijn. Maar wanneer is hier sprake van?

De Afdeling specificeert dat in geval van woningbouw pas vanaf de bouw van twaalf woningen gesproken kan worden van een stedelijke ontwikkeling. Als het initiatief ziet op terreinontwikkeling, moet het ruimtebeslag meer dan 500 m2 beslaan. Een gebouw moet een grotere omvang hebben van meer 500 m2 brutovloeroppervlak. Ook een uitbreiding van een bestaande stedelijke ontwikkeling kan, mits voldoende substantieel, worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling.

Nieuwe stedelijke ontwikkeling

We weten nu op hoofdlijnen wat een ‘stedelijke ontwikkeling’ is. Maar het Bro is alleen van toepassing op ‘nieuwe’ stedelijke ontwikkelingen. Wanneer is dat aan de hand? In onderlinge samenhang moet worden beoordeeld in hoeverre de ontwikkeling, in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan, voorziet in een wijziging en welk nieuw planologisch beslag op de ruimte het nieuwe plan mogelijk heeft. Om te kunnen spreken van een nieuwe stedelijke ontwikkeling moet het gaan om een wijziging die een groter planologisch beslag op de ruimte legt. Dit betekent dat de nieuwe ontwikkeling bijvoorbeeld meer bebouwing mogelijk maakt dan het daarvoor geldende plan. Ook kan een functiewijziging (bijvoorbeeld van kantoor naar een bioscoop) als nieuwe stedelijke ontwikkeling worden aangemerkt als het een hele andere ruimtelijke impact heeft ten opzichte van de situatie zoals voor de ontwikkeling bestond. Bijvoorbeeld omdat het een groter verkeersaantrekkende werking heeft.

Behoefte

Is het een nieuwe stedelijke ontwikkeling, dan moet bepaald worden of er wel behoefte aan is. Zo wordt bouwen voor leegstand voorkomen. Het is aan het betrokken bestuursorgaan om deze behoefte te motiveren. Dit moet zo veel mogelijk op objectieve wijze, bij voorkeur met cijfermatige onderbouwingen. Verder moet de kwantitatieve en kwalitatieve behoefte zo concreet en actueel mogelijk worden weergegeven.

Bestaand stedelijk gebied

Is de behoefte aan de ontwikkeling onderbouwd, dat dient het betrokken bestuursorgaan te beoordelen of de ontwikkeling in het bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. Pas als dat niet mogelijk is mag onderbouwd uitgeweken worden naar het gebied buiten het bestaand stedelijk gebied (het buitengebied). De bestuursrechter toetst vervolgens bij een beroep of het betrokken bestuursorgaan zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.

Omgevingswet

Aan de hand van de overzichtsuitspraak is hierboven het systeem van de ladder uiteengezet. Per 1 januari 2024 is echter de Omgevingswet in werking getreden. Het Bro is daarmee vervangen, maar het motiveringsinstrument voor dit soort ontwikkelingen bestaat nog altijd.

In hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan alle regels die moeten worden betrokken bij het opstellen van een omgevingsplan (voorheen, kort gezegd: bestemmingsplan). Daar is ook de laddertoets te vinden en wel in artikel 5.129g van het Bkl. Uit dit artikel volgt dat getoetst moet worden aan de ladder bij stedelijke ontwikkelingen bij het wijzigen van een omgevingsplan, voor zover die wijziging voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling

In het tweede lid van artikel 5.129g worden de voorwaarden van de ladder verder uitgewerkt. In dit artikellid staat dus dat moet worden gehouden met de behoefte aan de stedelijke ontwikkeling. Daarnaast geeft het de juridische kaders om aan te tonen waarom het niet lukt om binnen het bestaande stedelijke gebied te voorzien in de behoefte. De omschrijving van stedelijk gebied is verwerkt in bijlage I bij het Bkl.

Uit artikel 8.0b, eerste lid, onder a, van het Bkl valt op te maken dat ook bij een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit de laddertoets moet worden doorlopen. In dat artikel is namelijk bepaald dat bij een BOPA getoetst moet worden aan de regels uit hoofdstuk 5 van het Bkl, waar dus ook de laddertoets is te vinden. Hoewel ook anderen zaken bij een ontwikkeling een rol spelen, zal het succesvol doorlopen van de ladder een bijdrage leveren aan de onderbouwing dat de voorgenomen ontwikkeling zorgt voor een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’, het nieuwe toetsingskader onder de Omgevingswet dat de ‘goede ruimtelijke ordening’ vervangt.

Is de laddertoets veranderd onder de Omgevingswet?

Met de Omgevingswet zijn de belangrijkste regels volgend uit de overzichtsuitspraak terecht wettelijk verankerd. Hoewel deze aanpassingen wellicht beperkt lijken, is het voor de rechtspraktijk wel degelijk van (groot) belang. Rechtspraak opnemen in de wet zorgt voor betere ordening, maakt het recht beter toegankelijk en dient de rechtszekerheid.