Blogreeks Soortenbescherming – deel 3: De doorwerking van soortenbescherming in ruimtelijke besluiten

Maar hoe werkt het soortenbeschermingsrecht precies? Wanneer is een vergunning verplicht? En hoe kun je voorkomen dat een vergunning nodig is voor een woningbouwproject? Moet je altijd bang zijn om de nieuwe zorgplicht te overtreden? En hoe werkt het soortenbeschermingsrecht door in ruimtelijke besluiten, zoals een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA)? In deze serie beantwoorden we deze vragen (en meer!) en zetten we kort de basics van het soortenbeschermingsrecht in het kader van ruimtelijke ontwikkelingen (dus bijvoorbeeld die woningbouwlocaties) op een rij. In dit laatste deel gaan we in op de doorwerking van soortenbescherming in ruimtelijke besluiten, namelijk in het kader van de uitvoerbaarheid van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA).

Uitvoerbaarheidstoets bestemmingsplan/omgevingsplan

De uitvoerbaarheidstoets ziet op de vraag of een bestemmingsplan juridisch, financieel-economisch en feitelijk uitvoerbaar is binnen de planperiode (van voorheen 10 jaar[3]). [4] De vraag of soortenbescherming aan de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan in de wegstaat, valt binnen de juridische uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan. Concreet moet worden beoordeeld of het bestemmingsplan voldoet aan de regels voor bescherming van flora en fauna. Standaard overweegt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) in bestemmingsplanprocedures in dit kader:

“De vraag of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wet natuurbescherming nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wet natuurbescherming. Maar de raad mag het plan niet vaststellen indien en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wet natuurbescherming aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.”

[5]

Dus (1) Is het aannemelijk dat ter plaatse een beschermde soort aanwezig is?; (2) Is het aannemelijk dat ten aanzien van die beschermde soort schadelijke handelingen plaatsvinden?; en (3) Is het aannemelijk dat voor die schadelijke handelingen toestemming kan worden verleend?

Met andere woorden, er mogen zich geen omstandigheden voordoen op basis waarvan het aannemelijk is dat de ontwikkeling die in het bestemmingsplan is voorzien niet kan worden gerealiseerd in verband met soortenbescherming. In het kader van de uitvoerbaarheidstoets hoeft dus niet vast te staan dat schadelijke handelingen daadwerkelijk zullen plaatsvinden of dat daarvoor toestemming kan worden verleend.

Om te bepalen of aan de uitvoerbaarheidstoets wordt voldaan, moet inzichtelijk worden gemaakt welke beschermde soorten in en rondom het plangebied aanwezig zijn, en of het plan gevolgen zal hebben voor de aanwezige soorten.[6] Hiervoor is in de meeste gevallen – net als bij de omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit (zie deel 1) en de specifieke zorgplicht (zie deel 2) – ecologisch onderzoek vereist. In het geval dat uit het ecologisch onderzoek is gebleken dat schadelijke handelingen ten aanzien van een beschermde soort plaats zullen vinden, maar daarvoor al toestemming (een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming of een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit) is aangevraagd en verleend, zal de uitvoerbaarheidstoets slagen en staat soortenbescherming niet aan de vaststelling van het bestemmingsplan in de weg.[7]

Met de komst van de Omgevingswet is de bepaling over de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan vervallen; de Omgevingswet kent geen vergelijkbaar artikel. Onder de Omgevingswet geldt dat uitsluitend moet worden beoordeeld of een functie uit oogpunt van evenwichtige toedeling van functies aan locaties (“ETFAL”) aanvaardbaar is[8] en of er objectieve belemmeringen zijn, waarvan op voorhand aannemelijk is dat die niet binnen een redelijke termijn zullen worden weggenomen. Alleen als evident is dat een functie onuitvoerbaar is, kan de functie niet in het omgevingsplan worden opgenomen. Deze nieuwe beoordeling van de uitvoerbaarheid van nieuwe functies zou de onderzoekslasten moeten beperken.[9] Dit betekent dat er geen breed onderzoek voorafgaand aan de wijziging of vaststelling van het omgevingsplan te worden gedaan. Het onderzoek kan worden verschoven naar het moment dat bouwplannen concretere vormen aannemen of naar het moment van een aanvraag om een omgevingsvergunning.[10] Het is de vraag hoe de toets aan de soortenbeschermingsbepalingen onder de Omgevingswet door de Afdeling zal worden beoordeeld. Ondanks het feit dat de Omgevingswet geen bepaling over uitvoerbaarheid denkt, is de verwachting dat de ‘oude’ lijn daarbij aangehouden blijft en de uitvoerbaarheidstoets als onderdeel van het ETFAL-criterium zal gelden.

Uitvoerbaarheidstoets omgevingsvergunning

In het kader van de omgevingsvergunning geldt dat de onlosmakelijke samenhang tussen de verschillende omgevingsvergunningen onder de Omgevingswet is komen te vervallen.[11] Dit betekent dat het aan de aanvrager is om te bepalen wat wel en niet gelijktijdig met een omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Wanneer bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een BOPA niet gelijktijdig een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit is aangevraagd, valt deze activiteit dan ook in principe buiten de reikwijdte van de BOPA-vergunning. Desondanks moet het college bij de beoordeling van de EFTAL wel motiveren waarom deze activiteiten niet op voorhand de uitvoering van de aangevraagde vergunning onmogelijk maken.[12]

Afhankelijk van de aard van het project en de impact ervan op de fysieke leefomgeving kan in het kader van de uitvoerbaarheidstoets – net als bij het bestemmingsplan/omgevingsplan – een ecologisch onderzoek nodig zijn. [13]

Let op! Niet bij alle omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten is een quickscan vereist. In bepaalde gevallen kan het college ook volstaan met een kwalitatieve boordeling (een vergelijking van de oude en nieuwe situatie).

De uitvoerbaarheidstoets vindt plaats in het kader van de beoordeling van een EFTAL, en vindt dus niet plaats bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (“OPA”). Bij een OPA wordt namelijk niet aan het ETFAL-criterium getoetst. Dit betekent dat het in beginsel niet nodig is om voor een OPA ecologisch onderzoek te laten uitvoeren.

Relativiteit

Bij een beroep op bepalingen over soortenbescherming (al dan niet in het kader van de uitvoerbaarheidstoets) is het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht van belang. De wettelijke bepalingen over soortenbescherming strekken tot bescherming van natuurwaarden van een gebied en plant- en diersoorten. Dat is een algemeen belang. Een natuurlijk persoon kan in beginsel niet opkomen voor een algemeen belang. Echter, soms wordt met de bescherming van een algemeen belang ook bescherming gegeven aan het behoud van een goede kwaliteit van iemands directe woon- en leefomgeving. Dat is het geval als dat belang is verweven met het algemene belang dat wordt beschermd door de regels over soortenbescherming. Die verwevenheid wordt onder andere beoordeeld aan de hand van de afstand tussen iemands woning en de locatie van de beschermde soort.[14] Als die afstand meer dan 100 meter is, is er meestal geen verwevenheid.[15]

Ook een bedrijfsbelang kan zodanig met het algemeen belang dat wordt beschermd door soortenbeschermingsbepalingen verweven zijn, dat een rechtspersoon zich kan beroepen op deze bepalingen. Zo overwoog de Afdeling in een geval, waarin agrarische graslanden van een appellant dichtbij een windturbinelocatie gelegen waren, dat de bedrijfsvoering van appellant niet op relevante wijze werd beïnvloed door een mogelijke schending van de soortenbeschermingsbepalingen. Het bedrijfsbelang was niet verweven met het algemene belang.[16]

[1] Zie bijv. Rb Gelderland 2 oktober 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:8229; Rb Midden-Nederland 23 juli 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:4030; Rb. Gelderland 17 juli 2025, ECLI:NL:RBGELD:2025:5708; Rb Gelderland 16 mei 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:3843; Rb Gelderland 11 februari 2025, ECLI:NL:RBGEL:Z2025:114.
[2] Zie bijv. Rb Midden-Nederland 12 september 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:4883.
[3] Zie artikel 3.1, lid 2, Wet ruimtelijke ordening (oud).
[4]3.1.6, lid 1, aanhef en onder f, van het Besluit ruimtelijke ordening, in samenhang bezien met artikel3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
[5] Zie bijv. ABRvS 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3603. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State lijkt overigens te zijn overgestapt op een verkorte versie van de standaardoverweging, namelijk: “e raad mag een plan niet vaststellen voor zover hij redelijkerwijs had moeten inzien dat de wettelijke soortenbescherming op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.” Zie bijv. ABRvS 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2466.
[6] ABRvS 6 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:7.
[7] ABRvS 18 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1842.
[8] Zie artikel 4.2 van de Omgevingswet.
[9]Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 153.
[10] Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 154.
[11] Zie artikel 5.7 van de Omgevingswet, waaruit volgt dat een omgevingsvergunning voor verschillende activiteiten zowel los als gelijktijdig kan worden aangevraagd.
[12] Rb. Gelderland 9 mei 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:3574.
[13] Rb. Gelderland 9 mei 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:3574.
[14] Rb. Midden-Nederland 17 mei 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:3144.
[15] ABRvS 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:959.
[16] ABRvS 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:959.