Participatie, gebonden bevoegdheid, voorbereidingsprocedure bij opa (binnenplans)

Het college stelt zich op het standpunt dat artikel 7.4 Omgevingsregeling bepaalt dat de aanvrager bij zijn aanvraag moet laten weten of hij wel of niet geparticipeerd heeft. Participatie is echter geen verplichting en geen grond om de vergunning te weigeren. Het gaat hier daarnaast om een binnenplanse omgevingsactiviteit en het staat initiatiefnemer daarom vrij om wel of niet te participeren.

De gemeenteraad kan gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan worden ingediend (art. 16.55, lid 7 Omgevingswet). In dit geval is echter geen sprake van een buitenplanse omgevingsactiviteit. Verder worden in de Omgevingswet geen eisen gesteld aan participatie en het college heeft tijdens de zitting verklaard dat voor binnenplanse omgevingsactiviteiten ook geen beleid is vastgesteld over de eisen die de gemeente stelt aan participatie. Of wel of geen participatie heeft plaatsgevonden, is in dit geval dan ook geen reden om de gevraagde vergunning te weigeren. Voor zover eisers stellen dat vergunninghouder onjuiste gegevens heeft versterkt op de aanvraag, overweegt de rechtbank dat ook dit geen reden is om een aanvraag te weigeren (artikel 22.29, lid 1 Omgevingsplan). Of dit voor het college aanleiding had moeten zijn de verleende vergunning in trekken, valt buiten de reikwijdte van deze procedure die ziet op de vraag of het college terecht een vergunning heeft verleend.

Eisers betogen dat het college op grond van art. 16.65, lid 1, onder b Ow de uitgebreide procedure had moeten toepassen. Voor zover eisers hebben gewezen op art. 16.65, lid 1, onder b Ow overweegt de rechtbank dat de uitgebreide procedure op verzoek of met instemming van de aanvrager van toepassing is op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning. In dit geval heeft vergunninghouder niet verzocht om toepassing van deze procedure. Dat, zoals eisers tijdens de zitting stelden, het college ook een taak heeft bij onderwijshuisvesting maakt niet dat het college vergunninghouder had moeten vragen om in te stemmen met het volgen van de uitgebreide procedure.

De rechtbank stelt vast dat sprake is van een gebonden besluit nu de noodlokalen passen in het omgevingsplan en zich ook geen andere weigeringsgrond voordoet. Alleen in een geval waarin zich bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, kan de toepassing van een wettelijke bepaling worden getoetst aan (onder andere) het evenredigheidsbeginsel (ABRvS 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772). Eisers hebben niet onderbouwd waarom hier sprake zou zijn van een bijzondere omstandigheid die niet of niet ten volle is verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college geen vergunning had mogen verlenen vanwege strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Inleiding

Deze uitspraak gaat over de omgevingsvergunning die het college op 14 augustus 2024 heeft verleend aan [kinderopvang] (de vergunninghouder) voor het plaatsen van twee schoollokalen voor de duur van uiterlijk twee jaar op het schoolplein aan [adres] in [plaats] .

Met het besluit van 10 februari 2025 heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en de verleende omgevingsvergunning intact gelaten.

Eisers zijn het niet eens met de omgevingsvergunning en hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 10 februari 2025 (het bestreden besluit).

Beoordeling door de rechtbank

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 27 juni 2024, zodat de Ow van toepassing is.

Eisers zijn het niet eens met deze omgevingsvergunning en voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de omgevingsvergunning terecht heeft verleend.

Eisers voeren aan dat er, in tegenstelling tot wat vergunninghouder heeft ingevuld op de aanvraag om een omgevingsvergunning, geen participatie heeft plaatsgevonden. Vergunninghouder heeft dus onjuiste gegevens verstrekt en aan het college is daarom gevraagd om de vergunning op grond van artikel 18.10, vierde lid, onder a, van de Omgevingswet in te trekken. Het college heeft hier echter op geen enkele manier op gereageerd. Ook is niet voldaan aan de eisen die de Omgevingsregeling aan participatie stelt, want de omwonenden zijn door vergunninghouder niet betrokken bij de voorbereiding van de aanvraag.

Het college stelt zich op het standpunt dat artikel 7.4 van de Omgevingsregeling bepaalt dat de aanvrager bij zijn aanvraag moet laten weten of hij wel of niet geparticipeerd heeft. Participatie is echter geen verplichting en geen grond om de vergunning te weigeren. Het gaat hier daarnaast om een binnenplanse omgevingsactiviteit en het staat initiatiefnemer daarom vrij om wel of niet te participeren.

Deze beroepsgrond slaagt niet. De gemeenteraad kan gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan worden ingediend (artikel 16.55, zevende lid, van de Omgevingswet). In dit geval is echter geen sprake van een buitenplanse omgevingsactiviteit. Verder worden in de Omgevingswet geen eisen gesteld aan participatie en het college heeft tijdens de zitting verklaard dat voor binnenplanse omgevingsactiviteiten ook geen beleid is vastgesteld over de eisen die de gemeente stelt aan participatie. Of wel of geen participatie heeft plaatsgevonden, is in dit geval dan ook geen reden om de gevraagde vergunning te weigeren. Voor zover eisers stellen dat vergunninghouder onjuiste gegevens heeft versterkt op de aanvraag, overweegt de rechtbank dat ook dit geen reden is om een aanvraag te weigeren (artikel 22.29, eerste lid, van het Omgevingsplan). Of dit voor het college aanleiding had moeten zijn de verleende vergunning in trekken, valt buiten de reikwijdte van deze procedure die ziet op de vraag of het college terecht een vergunning heeft verleend.

Eisers voeren ook aan dat het college geen inspraak heeft georganiseerd, terwijl dit wel is toegezegd. Zij verwijzen daarvoor naar de besluitvorming rondom het Integraal Huisvestingsplan [plaats] , waarbij ook alle schoollocaties waren betrokken en aan de bewoners van de [locatie 1] zou zijn toegezegd dat zij worden betrokken bij toekomstige projecten. Daardoor zijn de belangen van de omwonenden geschaad en is ook het vertrouwensbeginsel geschonden. Tijdens de zitting hebben eisers daaraan toegevoegd dat het college op grond van artikel 16.65, eerste lid, onder b, van de Omgevingswet de uitgebreide procedure had moeten toepassen.

Volgens het college is er geen sprake van een toezegging. In het kader van het Integraal Huisvestingsplan is door het college toegezegd omwonenden te betrekken bij de gebiedsvisie over het gebied tussen [A] en [B] . Dit is een ander plan dan de omgevingsvergunning die nu voorligt. De uitlating over het informeren van bewoners is bovendien tijdens een algemene voorlichting gedaan en is daarom niet aan te merken als een toezegging zoals bedoeld in vaste rechtspraak (ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:169).

Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat die uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat door of namens het college aan eisers toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht, waaruit zij redelijkerwijs konden en mochten afleiden dat inspraak zou worden geboden voorafgaande aan deze vergunningaanvraag. In 2017 is de huidige staat en omvang van de [locatie 2] onderwijshuisvesting in beeld gebracht en heeft het college de reacties van insprekers beantwoord. Die beantwoording lijkt er op te duiden dat het college de omwonenden zal informeren en inspraak zal geven zodra plannen voor de vrijkomende locatie in een gebiedsvisie zijn neergelegd. Een concrete toezegging over het informeren van de bewoners over iedere individuele aanvraag om een omgevingsvergunning kan de rechtbank hieruit in ieder geval niet afleiden. Voor zover eisers hebben gewezen op artikel 16.65, eerste lid, onder b, van de Omgevingswet overweegt de rechtbank dat de uitgebreide procedure op verzoek of met instemming van de aanvrager van toepassing is op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning. In dit geval heeft vergunninghouder niet verzocht om toepassing van deze procedure. Dat, zoals eisers tijdens de zitting stelden, het college ook een taak heeft bij onderwijshuisvesting maakt niet dat het college vergunninghouder had moeten vragen om in te stemmen met het volgen van de uitgebreide procedure.

Eisers voeren aan dat er ten onrechte geen verkeers- en parkeeronderzoek heeft plaatsgevonden. Op dit moment is al sprake van dagelijkse overlast door grote verkeersstromen die niet passen bij een school midden in een woonwijk, waardoor er gevaarlijke situaties ontstaan. Volgens eisers wordt niet voldaan aan artikel 25.1 van het bestemmingsplan en is ook onduidelijk naar welke CROW-norm wordt verwezen. Het college heeft ook niet meegewogen dat een van de scholen is veranderd van buurtschool naar een school met een regionale functie wat meer verkeers- een parkeerbewegingen meebrengt. Het college verwijst naar parkeerplekken aan de [straat] die (deels) nog niet zijn gerealiseerd en die fysiek alleen bereikbaar zijn door meer dan 300 meter te lopen. Die afstand is te lang en ruim boven de normen die het college zelf acceptabel acht. Volgens eisers heeft het college daarnaast het gebruik van de kinderopvang, de wekelijkse inzet van een touringcar, het ontbreken van een kiss en ride plek en het ontbreken van een parkeervoorziening op eigen terrein of een laad- en losmogelijkheid niet bij de afweging betrokken.

Het college stelt zich op het standpunt dat de CROW-norm van 0.75 parkeerplaats per basisschoollokaal is gehanteerd. Er zijn daarom voor de noodlokalen twee parkeerplaatsen nodig. De CROW-norm maakt geen onderscheid tussen een buurtbasisschool en een regionale basisschool en het college kon hiermee dan ook geen rekening houden. Een groot deel van de parkeerplaatsen aan de [straat] is al gerealiseerd en kunnen worden gebruikt. Het college heeft de afstand berekend van het midden van de (gerealiseerde) parkeerplaatsen tot het terrein van het schoolplein en die bedraagt 172 meter. De afstand van het midden van de (gerealiseerde) parkeerplaatsen tot de geplaatste lokalen bedraagt 264 meter. Dit blijft dus onder de CROW-norm van 300 meter. Dat andere gemeenten een kortere loopafstand gebruiken, maakt niet dat de gemeente [plaats] ook een kortere afstand moet gebruiken. Over de afweging merkt het college op dat de aanvraag enkel ziet op het plaatsen van twee noodlokalen voor een periode van twee jaar die passen binnen het omgevingsplan. Er is sprake van een gebonden beschikking en de overige argumenten van eisers zijn daarom geen reden voor het college om de aanvraag te weigeren.

De rechtbank is van oordeel dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Op grond van vaste rechtspraak dient bij de beantwoording van de vraag of voorzien wordt in voldoende parkeerruimte, alleen rekening te worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van de realisering van een (bouw)plan. Een bestaand tekort aan parkeerplaatsen mag buiten beschouwing worden gelaten (ABRvS 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2547). Dat betekent dat het college alleen heeft hoeven kijken naar de parkeerbehoefte die de twee noodlokalen met zich brengen. Op grond van artikel 25.1 van het bestemmingsplan Kern [plaats] moet ten behoeve van het parkeren of stallen van auto’s in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, bij, of onder een gebouw, dan wel op de tot ‘Verkeer – Verblijfsgebied’, ‘Verkeer’ of ‘Groen’ bestemde gronden in het plangebied. Om te beoordelen of het bouwplan daarin voorziet heeft het college aansluiting gezocht bij de CROW-parkeerkencijfers voor basisonderwijs. Uit die cijfers volgt een minimum van 0,5 per lokaal en een maximum van 1,0. Het college heeft daarvan het gemiddelde genomen en dit afgerond naar boven, dus een parkeerbehoefte van totaal 2 parkeerplaatsen. De rechtbank kan dit volgen. Voor zover eisers hebben gewezen op de regionale functie van de school, overweegt de rechtbank dat het college heeft verklaard dat het plaatsen van twee tijdelijke lokalen niet samenhangt met een toename van het aantal leerlingen uit de regio en dat de CROW-cijfers ook geen onderscheid maken tussen buurtscholen en regionale scholen. Er is daarom geen aanleiding om uit te gaan van een hogere parkeerbehoefte dan het maximum van 2. Voor de loopafstand geldt dat het college aan de hand van foto’s en tekeningen duidelijk heeft aangetoond dat er voldoende parkeerplaatsen zijn gerealiseerd binnen 300 meter afstand van de school. Dat eisers (nu) parkeeroverlast ervaren, is geen gevolg van het bouwplan, maar komt doordat er geparkeerd wordt in strijd met de daarvoor geldende regels. Dat hoeft het college niet in zijn beoordeling te betrekken. Hetzelfde geldt voor wat eisers aanvoeren over de kinderopvang, de touringcar, de ontbrekende kiss en ride plek en ontbrekende voorzieningen op eigen terrein. Deze aspecten staan los van de komst van de twee noodlokalen.

Eisers voeren tot slot aan dat de negatieve gevolgen van het besluit voor de omwonenden onevenredig nadelig uitpakken. De rechtbank stelt vast dat sprake is van een gebonden besluit nu de noodlokalen passen in het omgevingsplan en zich ook geen andere weigeringsgrond voordoet. Alleen in een geval waarin zich bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, kan de toepassing van een wettelijke bepaling worden getoetst aan (onder andere) het evenredigheidsbeginsel (ABRvS 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772). Eisers hebben niet onderbouwd waarom hier sprake zou zijn van een bijzondere omstandigheid die niet of niet ten volle is verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college geen vergunning had mogen verlenen vanwege strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning terecht is verleend. Eisers krijgen het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.