Gebruik van voorrangsregels in het omgevingsplan niet onrechtmatig, mits voldoende rechtszeker

Waar ging de zaak over?

De eigenaar van een pand in het centrum van Oudekerk aan de Amstel wenst de benedenverdieping van zijn pand, die eerst dienst deed als restaurant, bij zijn bovenwoning te betrekken. De eigenaar was reeds begonnen met renovatiewerkzaamheden. Hij heeft deze werkzaamheden stilgelegd nadat de raad een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 4.14 van de Omgevingswet had vastgesteld waarin voorbeschermingsregels waren opgenomen die ertoe strekten te voorkomen dat de begane grond van het pand voor woondoeleinden in gebruik genomen zouden worden. Omdat een voorbereidingsbesluit niet appellabel is, heeft de eigenaar daartegen niet kunnen opkomen bij de bestuursrechter.

De raad heeft het voorbereidingsbesluit opgevolgd met een besluit tot wijziging van het omgevingsplan. Daarin is een werkingsgebied ‘Centrum – wonen begane grond uitgesloten’ opgenomen waarin een verbod gold om op de begane grond te wonen. Tegen dit besluit kwam de eigenaar van het pand op. Dat wijzigingsbesluit staat centraal in deze uitspraak.

In het wijzigingsbesluit was een voorrangsbepaling was opgenomen. Deze luidde:

Artikel 7.4 Voorrangsbepaling

De regels die gelden op de locatie Centrum – wonen begane grond uitgesloten uit de bestemmingsplannen, die onderdeel zijn van het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan, blijven gelden, zolang deze niet in strijd zijn met deze afdeling.

Met andere woorden: de onderliggende bestemmingsplannen worden op basis van het wijzigingsbesluit niet expliciet gewijzigd en het tijdelijk deel bestaat dus naast dit wijzigingsbesluit dat wijzigingen aanbrengt in het nieuwe deel van het omgevingsplan. De beide delen van het omgevingsplan moeten in samenhang met elkaar worden gelezen en indien strijdigheid bestaat tussen het tijdelijke en dit nieuwe deel van het omgevingsplan, is de beoogde uitwerking van deze voorrangsregel dat de strijdige delen van het tijdelijk deel niet worden toegepast.

Interessant is dat de Afdeling zich in deze uitspraak – uitdrukkelijk in het belang van de rechtspraktijk – voor het eerst expliciet uitlaat over de rechtmatigheid van het toepassen van voorrangsregels. Die duidelijkheid is erg gewenst. Hoewel de VNG in 2025 een Factsheet inzake het thematisch wijzigen van het omgevingsplan met behulp van voorrangsregels had gepubliceerd, was de literatuur niet eensgezind over de rechtmatigheid van het gebruik van voorrangsregels.[1]

Het gebruik van voorrangsregels bij het wijzigen van het omgevingsplan

De discussie over de rechtmatigheid van voorrangsregels speelt zich met name af binnen de context van artikel 22.6 van de Omgevingswet. Dit artikel bepaalt dat bij de vaststelling (lees: wijziging) van een omgevingsplan de voor een locatie geldende ruimtelijke plannen alleen alle tegelijk kunnen komen te vervallen. Het gebruik van voorrangsregels is voor veel gemeenten praktisch wenselijk, omdat het alternatief is dat het tijdelijk deel voor een locatie volledig wordt geschrapt en – gelet op artikel 22.6 – voor een locatie een complete nieuwe set regels worden vastgesteld in het nieuwe deel.

In deze uitspraak van de Afdeling wordt bevestigd dat de systematiek van voorrangsregels niet in strijd is met artikel 22.6 van de Omgevingswet. De Afdeling overweegt gelet op de letterlijke tekst van de bepaling, dat met een voorrangsregel de regels in het tijdelijke deel van het omgevingsplan niet komen te vervallen en dat deze evenmin worden geschrapt of verwijderd. Wel wordt daarbij overwogen dat dit uiteraard onverlet laat dat een voorrangsregel niet rechtsonzeker mag zijn of tot rechtsonzekere situaties mag leiden. Of een voorrangsregel in strijd met de rechtszekerheid is, hangt echter af van de omstandigheden van het geval.

Deze uitspraak past binnen de letterlijke tekst van artikel 22.6 van de Omgevingswet en sluit aan op de parlementaire geschiedenis. Door de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening is in 2023 reeds expliciet opgemerkt dat de toepassing van voorrangsregels mogelijk is en dat de regels uit het tijdelijk deel daarbij niet komen te vervallen en evenmin worden geschrapt of verwijderd (Stb. 2023, 267, p. 4). De wetgever heeft met artikel 22.6 van de Omgevingswet wel willen voorkomen dat op één locatie meerdere regels tegelijkertijd gelden, zonder dat duidelijk is hoe die regels zich tot elkaar verhouden. Bij gebruik van voorrangsregels is de rechtszekerheid dus essentieel. Rechtszekerheid komt in het geding wanneer onduidelijk is welke regels in een concreet geval gelden.

Hoewel de Afdeling voor het eerst expliciet concludeert dat voorrangsregels in beginsel toelaatbaar zijn, past deze uitspraak ook binnen de lijn van (schaarse) uitspraken waarin omgevingsplannen aan de orde waren met voorrangsregels.[2] In geen van deze uitspraken heeft de Afdeling strijdigheid van de voorrangsregels met artikel 22.6 van de Omgevingswet aangenomen. Indien de Afdeling de systematiek van voorrangsregels uitdrukkelijk in strijd had geacht met artikel 22.6 van de Omgevingswet, lijkt in die uitspraken ruimte te zijn geweest te zijn om daarop in te gaan (ook al werd de strijdigheid met artikel 22.6 Omgevingswet niet expliciet aangevoerd). Het feit dat de Afdeling dat niet eerder heeft gedaan, deed dus reeds vermoeden dat de systematiek in algemene zin rechtmatig werd bevonden. De expliciete duidelijkheid in deze uitspraak is evenwel zeer welkom.

Voorrangsregels moeten voldoende rechtszeker zijn

Een voorrangsregel dient gelet voldoende rechtszeker te zijn. Of dat zo is, hangt af van de omstandigheden van het geval. Over de mogelijkheid van en aandachtspunten bij het gebruik van voorrangsregels schreven wij eerder een advies voor de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Om de rechtszekerheid zoveel mogelijk te borgen, hebben wij in dat advies een aantal aanbevelingen bij het gebruik van voorrangsregels benoemd:

Wij adviseren om zo min mogelijk te werken met ‘generieke voorrangsbepalingen’, omdat daarmee in veel gevallen onduidelijk zal zijn hoe de regels in het nieuwe deel zich verhouden tot het tijdelijke deel en welke regels dus in het concrete geval gelden.

Wij adviseren om in voorrangsregels concreet aan te wijzen van welke artikel(led)en in het tijdelijk deel wordt afgeweken, zodat in ieder geval geen onduidelijkheid bestaat welke regels van het tijdelijk deel niet meer gelden.

Wij adviseren daarnaast om zo min mogelijk te werken met afzonderlijke voorrangsartikelen in aparte artikelen. De voorrangssystematiek kan rechtstreeks volgen uit de artikelen in het nieuwe deel waarin de wijziging is opgenomen. Op die manier wordt direct duidelijk hoe iedere nieuwe regel zich verhoudt tot het tijdelijk deel. Dat komt de rechtszekerheid – en daarmee de

juridische houdbaarheid van voorrangsbepalingen – ten goede.

Voor losse percelen waarvoor andere regels moeten gelden ten opzichte van

het tijdelijk deel, lijkt voor de hand te liggen om zoveel mogelijk met omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten te werken. Dit voorkomt een veelheid van voorrangsregelingen in het nieuwe deel. Na de transitiefase kunnen deze vergunningen worden verwerkt in het omgevingsplan waarin geen tijdelijk deel meer is opgenomen (en dus ook geen voorrangsregels meer nodig zijn). Wij adviseren om niet op basis van voorrangsregels met bestemmingen te ‘schuiven’.

Naar verwachting zal de Afdeling zich in de komende jaren veelvuldig uitlaten over de rechtmatigheid van concrete voorrangsregels. De grenzen van het gebruik van voorrangsregels zullen daarmee duidelijk(er) worden.

Gevolgen voor het wijzigingsbesluit in deze zaak

De Afdeling gaat in deze uitspraak slechts in op de rechtmatigheid van voorrangsregels in algemene zin. Zij bespreekt de rechtmatigheid van de voorrangsregel in deze concrete casus niet. De reden daarvoor is dat het wijzigingsbesluit reeds wordt vernietigd op basis van andere beroepsgronden. De eigenaar had via het Omgevingsloket al laten blijken van zijn plannen en de raad had ten onrechte de kennisgeving van de eigenaar te willen gaan verbouwen niet betrokken bij het wijzigingsbesluit, zodat het wijzigingsbesluit onzorgvuldig (en dus in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht) tot stand is gekomen. Het wijzigingsbesluit wordt daarom vernietigd.

Raadpleeg de volledige uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2026 hier en ons advies aan de VNG hier.

[1] Zie bijvoorbeeld A.G.A. Nijmeijer, ‘Voorrangsregels in het omgevingsplan: spanning tussen pragmatisme, eenvoud en rechtszekerheid’, TBR 2025/62 en de bijdrage van R. Benhadi, ‘Voorrangsregels in het omgevingsplan: de uitspraak Meierijstad’ op de website van Pont.

[2] ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5222 (Aalsmeer), ABRvS 30 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1928 (Amsterdam) en ABRvS 10 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5966 (Meierijstad).