Uitspraak toepassing toepassing binnenplanse opa afwijken (art. 22.281 omgevingsplan): etfal-toetsing

[eiser] woont op het adres [adres eiser]. Vanuit zijn woning heeft hij zicht op het perceel van [derde partij] , die wonen aan de [adres partij B]. Zij hebben in 2023 twee bouwwerken op hun perceel opgericht: een bouwwerk met een plat dak en een bouwwerk met een zadeldak. [eiser] kan zich niet verenigen met de komst van deze bouwwerken en heeft daarom het college verzocht om handhavend op te treden, nu de bouwwerken volgens hem illegaal zijn opgericht. Ten aanzien van het bouwwerk met een plat dak heeft het college handhavend optreden geweigerd, omdat – kort gezegd – het bouwwerk vergunningsvrij zou zijn. Het beroep van [eiser] in die procedure, met zaaknummer ZWO 24/4237, is gelijktijdig op zitting behandeld. De onderhavige zaak gaat over het bouwwerk met zadeldak.

Ten aanzien van het bouwwerk met zadeldak heeft het college op 19 maart 2024 aan [derde partij] het voornemen bekend gemaakt om handhavend op te treden. Volgens het college hebben [derde partij] een activiteit verricht zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend voor de omgevingsplanactiviteit voor het bouwen (artikel 5.1, eerste lid onder a, Ow)1 en het afwijken van het omgevingsplan (artikel 5.1, eerste lid onder a Ow en artikel 22.281 van het omgevingsplan) zoals is bedoeld in de Omgevingswet (Ow).

Op 19 maart 2024 hebben [derde partij] een aanvraag ingediend om het bouwwerk met zadeldak te legaliseren. Op 6 augustus 2024 heeft het college een omgevingsvergunning verleend. [eiser] heeft tegen deze omgevingsvergunning bezwaar gemaakt. Het college heeft met de beslissing van 11 maart 2025 de omgevingsvergunning, na aanvulling van een voorschrift en motivering, in stand gelaten. [eiser] heeft tegen die beslissing op bezwaar beroep ingesteld.

Omvang van het beroep

De rechtbank beoordeelt het beroep van [eiser] aan de hand van zijn beroepsgronden. [eiser] stelt in beroep dat (a) het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen omdat vertegenwoordigers van het college die wel inhoudelijk betrokken waren bij de besluitvorming, niet aanwezig waren bij de hoorzitting en daarom geen uitwisseling van standpunten heeft plaatsgevonden. Verder betoogt [eiser] dat (b) het college ten onrechte niet heeft beoordeeld of met de omgevingsvergunning sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Volgens [eiser] kon het college niet bepalen dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties omdat (c) het uitgevoerde bodemonderzoek gebrekkig is en (d) ten onrechte met het bijgebouw een geluidgevoelige functie binnen de geluidzone wordt gerealiseerd zonder dat de geluideffecten op het bouwwerk zijn onderzocht. Ter zitting heeft [eiser] zijn beroepsgrond dat geen volledige heroverweging in bezwaar heeft plaatsgevonden, laten vallen. In de volgende overwegingen zal de rechtbank de beroepsgronden van [eiser] afzonderlijk behandelen.

De toets of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties

[eiser] stelt dat het college heeft verzuimd om bij de verlening van de omgevingsvergunning te beoordelen of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Volgens het college is weldegelijk beoordeeld of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het college verwijst naar het bouwplanadvies van 2 december 2024 van de afdeling Ruimtelijke planvorming van de gemeente Zwolle (hierna: ‘het bouwplanadvies’).

De rechtbank overweegt als volgt.

Op het perceel waar het bouwwerk met zadeldak gebouwd is, geldt het omgevingsplan van de gemeente Zwolle (hierna: het omgevingsplan). Op grond van het bestemmingsplan ‘Westenholte’, dat deel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, is het bouwwerk gelegen binnen de enkelbestemming ‘Tuin’. Ook is aan het perceel de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie’ toegekend. Tot slot is de grond aangeduid als ‘geluidzone – industrie’. Uit artikel 18.2.1. van de planregels volgt dat op deze gronden geen gebouwen mogen worden gebouwd. Uit artikel 18.4.1 van de planregels volgt dat van deze regel kan worden afgeweken om toe te staan dat een bijbehorend bouwwerk behorende bij een hoofdgebouw, dat gelegen is op een aangrenzende bestemming, geheel of gedeeltelijk binnen de bestemming ‘Tuin’ wordt gebouwd, mits de geluidsbelasting van geluidsgevoelige gebouwen niet hoger zal zijn dan de daarvoor geldende voorkeursgrenswaarde, of een verkregen hogere grenswaarde. Op grond van artikel 18.4.2. van de planregels kan de afwijking slechts worden toegestaan, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de criteria die zijn opgenomen in dat artikel, bestaande uit: a. het stedenbouwkundig beeld; b. de woonsituatie; c. de verkeersveiligheid; d. de parkeergelegenheid; e. de sociale veiligheid; f. de milieusituatie; g. de groenstructuur; en h. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden.

Het college heeft van deze afwijkingsbevoegdheid (artikel 8.0a, eerste lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving en artikel 22.281 van het omgevingsplan) gebruik gemaakt en in het bouwplanadvies beoordeeld of geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de hiervoor genoemde criteria. Het college heeft per onderdeel beoordeeld of medewerking kan worden verleend aan de ontwikkeling en geconcludeerd dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties als de vergunning onder voorwaarden wordt gegeven én een tuininrichtingsplan wordt uitgewerkt en ingediend. Aldus heeft het college, anders dan [eiser] betoogt, naar het oordeel van de rechtbank wel beoordeeld of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Voor zover [eiser] betoogt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties wordt voldaan, volgt de rechtbank dat betoog niet. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en moet de betrokken belangen afwegen (ABRvS 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4624, r.o. 14 e.v.). De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. De rechtbank stelt vast dat [eiser] alleen heeft gesteld dat het college heeft verzuimd om bij de verlening van de omgevingsvergunning te beoordelen of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en geen concrete bezwaren heeft aangedragen ten aanzien van de criteria die het college heeft beoordeeld of ten aanzien van de beoordeling van die criteria. Daarmee heeft [eiser] onvoldoende gesteld waarom het besluit van het college onvoldoende zou zijn gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt daarom niet.

(c) Bodemkwaliteit

[eiser] betoogt dat het college het uitgevoerde bodemonderzoek van Hunneman Milieu – Advies B.V. en het advies van Omgevingsdienst IJsselland niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen omdat de onderzoeken gebrekkig zijn. Volgens [eiser] is de begrenzing van de onderzoeklocatie te klein vastgesteld. Gelet op de aanwezigheid in het verleden van het tankstation en onduidelijkheid over de aanwezigheid van ondergrondse tanks was een ruimere onderzoekslocatie noodzakelijk, aldus [eiser] .

Het college voert aan dat [eiser] geen tegenrapport heeft ingebracht waaruit de ondeugdelijkheid van het bodemonderzoek, dan wel het advies van de Omgevingsdienst IJsselland blijkt. Het college stelt dat er daarom geen aanleiding is om niet van de adviezen uit te gaan. Daarnaast stelt het college dat [eiser] zich beroept op een norm die de belangen beschermen van de gebruikers van het gebouw en niet van [eiser] . Om die reden staat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb in de weg aan vernietiging van het besluit, aldus het college.

Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in beroep komt.

De rechtbank is van oordeel dat het college terecht een beroep doet op dit artikel. De rechtbank overweegt daartoe dat het (historisch) vooronderzoek bodem, vanwege de aanleiding en de aard van het onderzoek, is uitgevoerd ter bescherming van de belangen van [derde partij] als bewoners van het perceel en aanvragers voor het realiseren van het bouwwerk. Het onderzoek is uitgevoerd om de kwaliteit van de bodem te beoordelen en te bepalen of binnen de (nieuwbouw)locatie van het gebouw voor bodemverontreiniging verdachte deellocaties aanwezig zijn. Op grond van dit resultaat wordt beoordeeld of de locatie geschikt is om een bodemgevoelig gebouw (artikel 5.89g van het Besluit kwaliteit leefomgeving) op te richten. Het onderzoek strekt daarbij mede ter bescherming van de gebruikers tegen schade of gevaar voor hun gezondheid van de bodem waarop zal worden gebouwd. Het uitvoeren van het vooronderzoek voorziet er niet in om anderen te beschermen tegen een bodemverontreiniging of schade door bouwwerkzaamheden. Hetzelfde geldt voor het betoog van [eiser] dat ten onrechte geen onderzoek op locatie is uitgevoerd naar de aanwezigheid van PFAS. Ook daar kan [eiser] geen beroep doen op een regel die niet strekt ter bescherming van zijn belang. Dat maakt dat zijn beroepsgronden in dit kader niet opgaan.

(d) Is het bijgebouw gebouwd in strijd met de geluidzone?

[eiser] stelt dat het college niet heeft onderkend dat het gebouw aangemerkt moet worden als een ‘geluidsgevoelig gebouw’ en onvoldoende wordt beschermd tegen het geluid van het industrieterrein. Op grond van artikel 4.2 van de Ow had het college voor de beoordeling of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties de geluidseffecten van het industrieterrein op het berokken gebouw moeten beoordelen.

Het college stelt zich op het standpunt dat het bijgebouw met zadeldak niet kan worden aangemerkt als een geluidsgevoelig object, omdat het wordt gebruikt als kantoor of als speelruimte voor de kinderen. Daarmee is het geen geluidsgevoelig gebouw en krijgt het geen bescherming tegen geluid. De geluidsbelasting hoeft dan niet bepaald te worden. Daarnaast stelt het college dat [eiser] zich beroept op een norm die de belangen beschermt van de gebruikers van het industrieterrein en van de gebruikers van het gebouw, maar niet de belangen van [eiser] als omwonende. Om die reden staat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb ook in de weg aan vernietiging van het besluit op deze grond.

[eiser] stelt dat in het kader van de beoordeling of vergunningverlening in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties het college had moeten beoordelen wat de geluideffecten van het industrieterrein Voorst op het gebouw zijn en daarop had moeten onderzoeken of een voldoende bescherming tegen geluid wordt geboden. De rechtbank overweegt dat de norm waarop [eiser] zich beroept, ziet op de bescherming van de gebruikers van het gebouw. Omdat de door [eiser] ingeroepen norm zijn belang niet beschermt en hij niet kan opkomen voor het belang van anderen, staat ook voor de hier aangevoerde beroepsgrond het relativiteitsbeginsel aan vernietiging van het besluit in de weg.

Voor zover [eiser] stelt dat de door hem ingeroepen norm wél zijn belang beschermt, omdat door het bijgebouw het geluid op zijn woning is toegenomen vanwege reflecties van het geluid, afkomstig van het gezoneerd industrieterrein en de omliggende verkeerswegen, overweegt de rechtbank dat [eiser] dit argument onvoldoende heeft onderbouwd. [eiser] heeft niet – bijvoorbeeld door het inbrengen van een geluidonderzoek – aannemelijk gemaakt dat de bouw van het bouwwerk met zadeldak het door hem gestelde gevolg veroorzaakt en een dergelijk standpunt is op zichzelf ook niet aannemelijk gelet op de ligging van het perceel van [eiser] , het bijgebouw en het industrieterrein ten opzichte van elkaar. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is ongegrond.