Omgevingsvergunning kapactiviteit geschorst: relatie met komende omgevingsplanwijziging onvoldoende gemotiveerd

In deze uitspraak was sprake van een voorlopige voorziening tegen een omgevingsvergunning voor het vellen 9 (potentieel) monumentale bomen t.b.v. het bouwrijp maken van grond voor de bouw van woningen in een nieuwe woonwijk Stadshavens. De omgevingsvergunning is verleend met toepassing van de artt. 5.1 en 22.8 #Omgevingswet, de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2021 (APGV) en de Beleidsregels APVG. Het college heeft voor de afweging van de groenbelangen en de belangen van de ruimtelijke ontwikkeling verwezen naar de Boom Effect Analyse ‘Ontwikkeling Stadshavens deelplan 1’ van 2 juli 2025 (BEA). Het college heeft aangegeven dat de BEA is gebaseerd op het Definitief Ontwerp Stedenbouwkundig Plan.

De raad heeft op 15 mei 2024 de “Omgevingsplanwijziging 1 gemeente Groningen” (omgevingsplan) vastgesteld. Dat omgevingsplan gaat onder meer over het gebied Stadshavens. In dat gebied komt een nieuw stadsdeel. De raad heeft een delegatiebesluit vastgesteld, waarin de raad de bevoegdheid tot wijziging van het Omgevingsplan voor het deelgebied Stadshavens heeft gedelegeerd aan het college.

Op grond van art. 2, lid 1 v.d. beleidsregels toetst het college een aanvraag om een omgevingsvergunning op het belang voor het behoud van de houtopstand en op het belang voor het verwijderen van de houtopstand. Op grond van art. 2, lid 7, onder a beleidsregels wordt bij het criterium “dringende reden” onder meer getoetst aan de aspecten ‘ruimtelijke ontwikkeling’ en ‘bouwplan’.

Niet in geschil is dat voor de uitvoering v.h. stedenbouwkundig plan een wijziging van de “Omgevingsplanwijziging 1 gemeente Groningen” en verlening van meerdere omgevingsvergunningen nodig is. De vergunning voor het vellen van de negen bomen loopt daar op vooruit. De vzr. overweegt dat in het besluit het belang van het behoud v.d. bomen alleen in algemene termen is geduid en onvoldoende blijkt hoe de belangen van deze negen specifieke bomen zijn betrokken bij de belangenafweging. Dit knelt temeer omdat het hier gaat om (potentieel) monumentale bomen.

Gelet op de aard van de gebreken aan het bestreden besluit, de onomkeerbaarheid v.h. vellen van de negen bomen en de belangen van partijen schorst de vzr. de omgevingsvergunning. Met het besluit lijkt het college vooruit te willen lopen op de mogelijke discussie die over de stedenbouwkundige invulling van het perceel gaat plaatsvinden in de omgevingsplan- en vergunningstrajecten. Het vellen van de 9 bomen zou ongewenste invloed kunnen hebben op die discussie en de rechtsbescherming die daarbij hoort. Ook zou dat vellen betekenen dat rechtsbescherming in de onderhavige bezwaarprocedure deels zinledig wordt.

VOLLEDIGE OVERWEGINGEN

Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de omgevingsvergunning voor het vellen van twee bomen met de potentieel monumentale status en zeven bomen met de monumentale status op de locatie Balkgat/Betonbos en directe omgeving in Groningen. Verzoekers zijn het hier niet mee eens en hebben daarom bezwaar gemaakt. Zij verzoeken de rechtbank om een voorlopige voorziening en voeren daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt het verzoek om voorlopige voorziening aan de hand van de gronden van verzoekers.

De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe en schorst de omgevingsvergunning tot zes weken nadat op het bezwaar van verzoekers is beslist. Dit betekent dat de negen bomen tot die tijd niet mogen worden geveld.

Het college heeft de omgevingsvergunning met het besluit van 13 november 2025 verleend aan de vergunninghouder. Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.

De raad van de gemeente Groningen (raad) heeft op 15 mei 2024 de “Omgevingsplanwijziging 1 gemeente Groningen” (omgevingsplan) vastgesteld. Dat omgevingsplan gaat onder meer over het gebied Stadshavens. In dat gebied komt een nieuw stadsdeel. Onderdeel van dat stadsdeel is een nieuwe woonwijk tussen het Balkgat, het Damsterdiep, de kade langs het Eemskanaal en de Eltjo Ruggeweg. Die woonwijk is geprojecteerd in deelgebied Noordwest.

De raad heeft op 15 mei 2024 het ‘Delegatiebesluit omgevingsplan gemeente Groningen voor ontwikkelgebied Stadshavens’ (delegatiebesluit) vastgesteld. In dat besluit heeft de raad de bevoegdheid tot wijziging van het Omgevingsplan gemeente Groningen voor het deelgebied Stadshavens gedelegeerd aan het college.

De vergunninghouder is eigenaar van een stuk grond gelegen tussen het Balkgat, het Damsterdiep, de kade langs het Eemskanaal en de Eltjo Ruggeweg. Op dat stuk grond staan meerdere (potentieel) monumentale bomen.

Verzoekers [verzoeker 1], [verzoeker 4], [verzoeker 2] en [verzoeker 3] wonen nabij het stuk grond van de vergunninghouder. Zij hebben vanaf hun percelen uitzicht op dat stuk grond en op diverse (potentieel) monumentale bomen. Verzoeker [verzoeker 5] is eigenaar van het perceel [adres], dat ligt naast het perceel van de vergunninghouder.

Op 8 juli 2025 heeft de vergunninghouder een aanvraag ingediend voor verlening van een omgevingsvergunning voor het vellen van bomen. De aanvraag is voorzien van de Boom Effect Analyse ‘Ontwikkeling Stadshavens deelplan 1’ van 2 juli 2025 (BEA), de notitie ‘Nadere onderbouwing kap bomen deelplan 1’ van 4 november 2025 (notitie) en de ‘Memo civieltechnische alternatieven voor inpassing boom 45’ van 4 november 2025 (memo). De aanvraag ziet op het vellen van bomen met nummers 22, 45, 62, 64, 66, 67, 86, 482 en 485 zoals die bomen zijn aangeduid in de BEA. Boom 22 is een Zwarte Els. Bomen 45, 62, 64, 66 en 67 zijn Italiaanse populieren. Boom 86 is een Rode Esdoorn. Boom 482 is een Kraakwilg. Boom 485 is een Zomereik.

In het bestreden besluit heeft het college de omgevingsvergunning verleend met toepassing van de artikelen 5.1 en 22.8 van de Omgevingswet (Ow), de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2021 (APGV) en de Beleidsregels APVG Behoud van groen: kap en herplant 2022 (de beleidsregels). De regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Is er onverwijlde spoed bij het treffen van een voorlopige voorziening?

De voorzieningenrechter stelt voorop dat de voorlopige voorzieningenprocedure is bedoeld om in afwachting van de uitkomst van een bezwaarprocedure een voorlopige maatregel te treffen. Daarom speelt bij de beoordeling van een verzoek om voorlopige voorziening een belangrijke rol of er sprake is van onverwijlde spoed dat, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist.

De voorzieningenrechter stelt vast dat de gevolgen van de kap van de negen (potentieel) monumentale bomen onomkeerbaar zijn. Daarmee is het spoedeisend belang voor die bomen gegeven. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.

Kon het college de omgevingsvergunning in redelijkheid verlenen?

Verzoekers betogen onder meer dat het vellen van de bomen in strijd is met de APVG en de beleidsregels. Volgens verzoekers wordt in de BEA, de memo en de notitie ten onrechte als uitgangspunt genomen dat de tekeningen voor de nieuwe woonwijk Stadshavens al een definitief ontwerp bevatten. Zij menen dat het ontwerp ten onrechte geen rekening houdt met bestaande bomen. Verzoekers vinden verder dat de kap in strijd is met gemeentelijk beleid, in het bijzonder de bomenstructuurvisie ‘Sterke Stammen’ en ‘Vitamine G’. In de BEA, de notitie en de memo worden de belangen vóór het behoud van de bomen en de waarde van de bomen enkel in algemene termen uitgedrukt. Er wordt volledig voorbijgegaan aan het feit dat de bomen vitaal en kerngezond zijn en nog vele jaren mee kunnen. De toegevoegde waarde van elke individuele boom wordt niet geanalyseerd. Zo is geen aandacht besteed aan de waarde van de bomen voor uitzicht, schone lucht en de natuur. Ook is geen aandacht besteed aan hoe de waarde van omliggende woningen wordt beïnvloedt door de bomen, aldus verzoekers.

Het college stelt zich in het bestreden besluit en in het verweerschrift kort gezegd op het standpunt dat de omgevingsvergunning in overeenstemming met de APVG en de beleidsregels is verleend.

Met de wijziging van het omgevingsplan in mei 2024 is de transformatie van het gebied Stadshavens voorbereid. De ontwikkeling van de diverse deelgebieden vindt gefaseerd plaats. De locatie van het Betonbos is het eerste deelplan dat worden uitgevoerd binnen het deelgebied Noordwest. Uitgangspunt in het omgevingsplan is dat hier 1.200 woningen worden gerealiseerd. Inmiddels is het Definitief Ontwerp Stedenbouwkundig Plan versie 20-06-2025 vastgesteld, dat als bijlage 12 bij de BEA is opgenomen (het stedenbouwkundig plan). Volgens het college vormt dit stedenbouwkundig plan de basis voor een wijziging van het omgevingsplan die binnenkort in procedure wordt gebracht en waarin exacte bouwregels worden uitgewerkt. Het college voert aan dat het een onjuiste veronderstelling van verzoekers is dat de situering van de gebouwen en voorzieningen nog kunnen worden aangepast. Volgens het college is die aanpassing niet mogelijk omdat er sprake is van een onherroepelijk omgevingsplan dat het gebied aanwijst als ontwikkelgebied Stadshavens. Wijziging zou betekenen dat de ontwikkelopgave van 3.300 woningen en 33.000 m² aan commerciële ruimte niet gehaald kan worden. Ook levert wijziging van het ontwerp te veel vertraging op. Het ontwerp- en besluitvormingsproces moet dan als het ware opnieuw worden doorlopen. Dat betekent al gauw meerdere jaren vertraging. Het stedenbouwkundig plan is een nadere uitwerking van het stedenbouwkundig kader Stadshavens dat reeds in 2020 – als onderdeel van het Akkoord op Hoofdlijnen – is vastgesteld door het college en waar de raad en omwonenden over zijn geïnformeerd. Gelet op de woningnood en de afspraken die in het kader van de woondeal Groningen-Assen zijn gemaakt om deze woningen te realiseren, acht het college het in alle redelijkheid niet mogelijk om in dit stadium nog stappen terug te zetten in het ontwerpproces (en jaren terug te gaan in de tijd) om wijzigingen door te kunnen voeren in de stedenbouwkundige invulling van Stadshavens.

Volgens het college zijn er diverse alternatieven onderzocht, zoals aangegeven in hoofdstuk 11 van de BEA. Deze alternatieven zijn om verschillende redenen afgewezen. In de notitie wordt dit verder toegelicht en wordt ook aangegeven waarom het gebied opgehoogd moet worden ten behoeve van hoogwaterbescherming en dat dit niet te rijmen valt met het behoud van de bomen. Het college bestrijdt dat geen adequate belangenafweging heeft plaatsgevonden. In het bestreden besluit is aangegeven dat behoud van groen het uitgangspunt is van het gemeentelijk beleid. De aanwezigheid van groen is van belang voor onder andere ecologie en klimaat. Ook omwonenden hebben voordeel bij groen in de buurt. Bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een kapactiviteit hanteert het college de regel ‘nee, tenzij…’. Volgens het college betekent dat niet dat het college nooit een vergunning kan verlenen. Bij elke aanvraag moet een belangenafweging worden gemaakt. In de BEA, inclusief de aanvullende onderbouwing, is uiteengezet dat er een forse opgave ligt voor het realiseren van 3.300 woningen en bijbehorende voorzieningen op een relatief klein stukje stad. Dit maakt dat er voor iedere vierkante meter lastige afwegingen gemaakt moeten worden om tot een leefbare nieuwe wijk te komen die voldoet aan landelijke en gemeentelijke eisen op de verschillende thema’s.

Vanwege het grote maatschappelijke belang om de wijk Stadshavens te kunnen realiseren en het ontbreken van realistische alternatieven waarbij de bomen aan het Balkgat/Betonbos behouden kunnen blijven, weegt het verwijderingsbelang zwaarder dan het belang van het behoud van de (potentieel) monumentale bomen, aldus het college.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter berust de bestreden omgevingsvergunning niet op een zorgvuldige belangenafweging. Ook is dat besluit niet deugdelijk gemotiveerd. De voorzieningenrechter overweegt daartoe het volgende.

Op grond van artikel 4:11, eerste lid, van de APVG verleent het college in beginsel geen velvergunningen anders dan na een zorgvuldige belangenafweging op basis van minimaal een van de criteria “waardering”, “overlast”, “kwaliteit” en “dringende redenen”. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de beleidsregels toetst het college een aanvraag om een omgevingsvergunning op het belang voor het behoud van de houtopstand en op het belang voor het verwijderen van de houtopstand. Op grond van artikel 2, zevende lid, aanhef en onder a, van de beleidsregels wordt bij het criterium “dringende reden” onder meer getoetst aan de aspecten ‘ruimtelijke ontwikkeling’ en ‘bouwplan’.

Partijen zijn het er in dit geval over eens dat op grond van de Ow in samenhang gelezen met de APVG een omgevingsvergunning vereist is voor het vellen van de negen (potentieel) monumentale bomen. Partijen zijn het er ook over eens dat de ontwikkeling van de nieuwe woonwijk tussen het Balkgat, het Damsterdiep, de kade langs het Eemskanaal en de Eltjo Ruggeweg een ruimtelijke ontwikkeling is als bedoeld in de beleidsregels.

De voorzieningenrechter stelt vast dat het college voor de invulling van de ruimtelijke ontwikkeling in dit geval heeft overwogen dat de negen bomen het bouwrijp maken van het terrein ten behoeve van woningbouw en bedrijfsruimten belemmeren. Het college heeft voor de afweging van de groenbelangen en de belangen van de ruimtelijke ontwikkeling verwezen naar de BEA. Het college heeft aangegeven dat de BEA is gebaseerd op het stedenbouwkundig plan.

Niet in geschil is dat voor de uitvoering van het stedenbouwkundig plan een wijziging van het omgevingsplan en verlening van meerdere omgevingsvergunningen nodig is. De verleende vergunning voor het vellen van de negen bomen loopt daar op vooruit. Ter zitting is namens de derde-belanghebbende aangegeven dat niet uitgesloten is dat er een gewijzigd omgevingsplan wordt vastgesteld waarbij de negen bomen niet geveld hoeven te worden om het perceel bouwrijp te maken. Dit roept de vraag op of het stedenbouwkundig plan zoals dat voor de BEA is gebruikt, de enig denkbare stedenbouwkundige uitwerking voor deelgebied Noordwest is. De voorzieningenrechter meent dat dit niet het geval is.

De voorzieningenrechter overweegt verder dat in het bestreden besluit het belang van het behoud van de bomen alleen in algemene termen is geduid en onvoldoende blijkt hoe het belang van deze negen specifieke bomen is betrokken bij de belangenafweging. Dit knelt temeer omdat het hier gaat om (potentieel) monumentale bomen.

Het bestreden besluit is gelet op het bovenstaande genomen in strijd met artikel 4:11, eerste lid, van de APGV en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Hoe weegt de voorzieningenrechter in dit geval de betrokken belangen?

Uit bovenstaande overwegingen blijkt dat het bestreden besluit in zijn huidige vorm geen stand zal kunnen houden in bezwaar. De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoekers die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van de vergunninghouder, de derde-belanghebbende en het college die pleiten tegen het treffen daarvan, als volgt.

De voorzieningenrechter weegt enerzijds mee dat het vellen van de negen bomen onomkeerbaar is en dat het vellen een directe ingreep is in het woon- en leefklimaat van verzoekers. Ook weegt de voorzieningenrechter mee dat aan het bestreden besluit niet berust op een zorgvuldige belangenafweging en een deugdelijke motivering. Onduidelijk is daarmee wat de uitkomst van de nieuwe belangenafweging door het college in de bezwaarfase zal zijn.

Anderzijds weegt de voorzieningenrechter mee dat voor de vergunninghouder, de derde-belanghebbende en het college belangen gemoeid zijn met het bouwrijp maken van het perceel van de vergunninghouder ter verdere ontwikkeling van woningbouw op dat perceel. De vergunninghouder en het college hebben aangegeven dat de vergunninghouder de vergunde kapwerkzaamheden vóór aanvang van het broedseizoen, liefst vóór 15 februari 2026, wil uitvoeren. Daarna wordt het uitvoeren van die werkzaamheden lastiger vanwege de mogelijkheid dat er vogels broeden. De vergunninghouder en het college achten het uitstellen van de kapwerkzaamheden tot het najaar van 2026, als het broedseizoen voorbij is, onaanvaardbaar in verband met de voortgang van het woningbouwproject in het gebied Noordwest. Men is reeds begonnen met het bouwrijp maken van het terrein, daar waar dit mogelijk is vanwege de aanwezige bomen. Het gehele traject van het bouwrijp maken duurt ongeveer één jaar. De vergunninghouder wil gaan bouwen zodra daarvoor vergunningen zijn verleend. Het bouwrijp maken van het terrein omvat onder meer het ophogen van het terrein en het aanleggen van kabels en leidingen ten behoeve van nutsvoorzieningen. Volgens de vergunninghouder en het college is het momenteel erg lastig om een netaansluiting te krijgen. Als de toegekende slot voor aansluiting van de nutsvoorziening niet wordt gehaald, moet achteraan de rij worden aangesloten. De vergunninghouder en het college stellen dat dit een vertraging van één tot twee jaar betekent, met ook die vertraging tot gevolg voor de bouw en oplevering van de eerste woningen. Het college acht die vertraging onaanvaardbaar vanwege het grote aantal woningzoekenden.

Gelet op de aard van de gebreken aan het bestreden besluit, de onomkeerbaarheid van het vellen van de negen bomen en de bovenstaande belangen is de voorzieningenrechter van oordeel dat de belangen van de bomen en van verzoekers bij schorsing van het bestreden besluit zwaarder wegen dan de belangen van de vergunninghouder en het college bij het niet schorsen van dat besluit. Gelet op bovengenoemde onduidelijkheden over (de status van) het stedenbouwkundig plan staat op dit moment onvoldoende vast dat de negen bomen ook echt moeten wijken voor het uitvoeren van (het bouwrijp maken van) het woningbouwproject in deelgebied Noordwest. Niet uitgesloten is dat het stedenbouwkundig plan zo wordt aangepast dat (een deel van) de negen bomen alsnog kunnen blijven staan. Met het bestreden besluit lijkt het college vooruit te willen lopen op de mogelijke discussie die over de stedenbouwkundige invulling van het perceel van de vergunninghouder gaat plaatsvinden in de omgevingsplan- en vergunningstrajecten. Het in dit voorjaar vellen van de negen bomen zou mogelijk ongewenste invloed kunnen hebben op die discussie en de rechtsbescherming die daarbij hoort. Ook zou het vellen betekenen dat rechtsbescherming in de onderhavige bezwaarprocedure deels zinledig wordt. Daarnaast acht de voorzieningenrechter van belang dat duidelijk is dat het bouwrijp maken van het perceel van de vergunninghouder deels kan blijven plaatsvinden terwijl de negen bomen nog op het perceel staan. De vergunninghouder en het college hebben hun belangen gemoeid met (het halen van de planning voor) het bouwrijp maken van het gehele perceel van de vergunninghouder niet met concrete gegevens en stukken gestaafd. Zo is niet geconcretiseerd en niet onderbouwd welke afspraken er met nutsbedrijven zijn gemaakt over de aanleg van nutsvoorzieningen. Verder weegt de voorzieningenrechter mee dat het realiseren van de woonwijk in deelgebied Noordwest nog meerdere jaren gaat duren. De onderhavige bezwaarprocedure duurt daarentegen nog enkele maanden. Niet valt in te zien dat in dat licht die bezwaarprocedure en daaropvolgende beroepstermijn niet kunnen worden afgewacht. De voorzieningenrechter acht het vellen van de negen bomen met deze stand van zaken daarom onevenredig.

De voorzieningenrechter zal daarom bij wijze van voorlopige voorziening het bestreden besluit schorsen. Die schorsing zal gelden tot zes weken nadat het college een besluit op het bezwaar van verzoekers heeft genomen. Mocht het college niet binnen redelijke termijn een besluit op de bezwaren van verzoekers nemen, dan kan de vergunninghouder en/of een andere partij de voorzieningenrechter vragen om wijziging of opheffing van deze voorlopige voorziening.

Conclusie en gevolgen

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe. Dat betekent dat de omgevingsvergunning wordt geschorst tot zes weken nadat het college een besluit op het bezwaar van verzoekers heeft genomen.