“Transitie naar het omgevingsplan blijft learning by doing”

Sinds de invoering van de Omgevingswet is er in de gemeente Enschede veel veranderd, maar abrupt ging dat allemaal niet. “In de aanloop naar 1 januari 2024 sudderde het bij ons een beetje, de urgentie werd niet gevoeld,” vertelt Stef Kampkuiper, adviseur omgevingsplan bij de Gemeente Enschede. De wet werd immers keer op keer uitgesteld. “Collega’s dachten: moeten we hier al echt iets mee?”

Pas toen duidelijk werd dat de wet daadwerkelijk in werking zou treden, kwam de afdeling in beweging. Er werd gewerkt aan een eerste ‘casco’: een structuur voor het toekomstige omgevingsplan. Tegelijkertijd ontstonden werkgroepen rond thema’s als de bruidsschat en digitale systemen, maar die inspanningen bleven lange tijd versnipperd en kwamen niet echt bij elkaar. “Er is door die groepjes heel veel uitgezocht. Het resultaat? Er ligt veel analysewerk ergens in mappen, maar lang niet alles daarvan is nog gebruikt,” erkent Kampkuiper.

Wel is begin april 2026, nadat er sinds 2023 aan is gewerkt en er “heel wat denkwerk en proceduretijd overheen is gegaan”, het volwaardige, gebiedsgewijze omgevingsplan in werking getreden voor de eerste Enschedese wijk: Stadsveld. Dit omgevingsplan is beleidsarm, maar (latere) thematische aanpassingen kunnen wel degelijk beleidsrijk zijn, aldus de gemeente Enschede. De inschatting is dat ongeveer 50% van de veel voorkomende bestemmingen met deze eerste wijziging een plek heeft in het omgevingsplan.

Malu Hertzdahl en Stef Kampkuiper van de afdeling Ruimte en Recht van de gemeente Enschede delen hun ervaringen met de transitie naar het volwaardige omgevingsplan.

Nu pas volgt de test

Opvallend is dat de echte impact van de Omgevingswet in Enschede pas recent voelbaar wordt, constateert Malu Hertzdahl, afdelingshoofd van de afdeling Ruimte en Recht. “In 2024 kabbelde het nog wat. We hadden nog veel aanvragen onder oud recht, hadden veel oude bestemmingsplannen te verwerken en hebben in 2024 en 2025 14 TAM-IMRO-plannen in procedure gebracht.” Pas nu, in 2026, wordt volgens Hertzdahl de nieuwe werkwijze pas echt getest.

“Toch is het ook vooral learning by doing, waarbij gaandeweg duidelijk wordt welke rollen en functies er nodig zijn”

De transitie van een tijdelijk naar volwaardig omgevingsplan vindt plaats vanuit een bredere transitiestrategie, omdat onder het nieuwe stelsel een heel nieuwe werkstructuur nodig is. Een interne procesregisseur ziet toe op de implementatie. “Toch is het ook vooral learning by doing, waarbij gaandeweg duidelijk wordt welke rollen en functies er nodig zijn,” erkent Hertzdahl.

Beginnen met één wijk

Enschede koos er bewust voor om niet meteen de hele gemeente aan te pakken, maar te starten met de verdere uitwerking van een omgevingsplan voor Stadsveld: een wijk waarvoor recent een uitgebreid en gedetailleerd bestemmingsplan (actualisatieplan) was gemaakt. “We wilden een goede basis leggen met veelvoorkomende regels,” aldus Kampkuiper. “Dan kun je latere wijzigingen makkelijker doen. Daarom kozen we een wijk waar veel verschillende functies in voorkomen.”

“De transitie naar het omgevingsplan bleek complexer dan gedacht. Alle bestemmingsplannen omzetten bleek al ingewikkeld genoeg, maar er kwamen andere aspecten bij waarmee je voorheen minder te maken had, zoals de bruidsschat, milieuregels en landelijke bouwregels. Dat alles moest een logische plek krijgen in het omgevingsplan.”

Met dit eerste deel van het omgevingsplan heeft een groot deel van de veelvoorkomende bestemmingsplanregels een plek. Daarnaast bevat het nieuw ontwikkelde regels die niet in bestemmingsplannen stonden, zoals aanvraagvereisten en regels over welstand. Het intensieve traject duurde uiteindelijk ruim twee jaar: van de eerste uitwerking in 2023 tot de vaststelling in april 2026. “De transitie naar het omgevingsplan bleek complexer dan gedacht. Alle bestemmingsplannen omzetten bleek al ingewikkeld genoeg, maar er kwamen andere aspecten bij waarmee je voorheen minder te maken had, zoals de bruidsschat, milieuregels en landelijke bouwregels. Dat alles moest een logische plek krijgen in het omgevingsplan.”

Weggevallen routines

Tijdens de transitie stond de afdeling voor een dubbele opgave. Enerzijds moet de ‘winkel openblijven’: gebiedsontwikkeling, woningbouw en vergunningverlening gaan gewoon door. “Anderzijds moeten we onze werkwijze herstructureren in de transitie naar een volwaardig omgevingsplan en komen er nieuwe taken en rollen bij, zoals de regelanalist, en verandert het werk van bijvoorbeeld de geo-data-tekenaar. Het is één team dat dit allemaal moet doen,” vertelt Hertzdahl. “Daar komt bij dat veel van de routines in onze afdeling zijn weggevallen.”

Het aanleren van de nieuwe manier van werken heeft logischerwijs gevolgen voor de energie, productiviteit en slagvaardigheid. Veel tijd gaat zitten in afstemming, het ontwikkelen van nieuwe processen en het opleiden van collega’s. Niet voor niets is de afdeling het afgelopen jaar met 1 fte gegroeid en komt er misschien nog een fte aan flexibele schil bij, gelet op de transitie én de versnelling van de woningbouwopgave.

“Rond de invoering van de Omgevingswet hebben we geïnvesteerd in specifieke juridische cursussen”

Het nieuwe stelsel leidde tot veel scholingsbehoefte. Nog steeds is er sprake van een leerproces, ondanks dat er ervaren adviseurs op de afdeling werken. “Rond de invoering van de Omgevingswet hebben we geïnvesteerd in specifieke juridische cursussen,” aldus Hertzdahl. “Daarna verschoof het accent naar interne kennisontwikkeling. Collega’s leerden van elkaar, ontwikkelden standaarden en formats en namen elkaar mee in nieuwe werkwijzen, bijvoorbeeld rond TAM-IMRO en nieuwe plansoftware.”

Vooral bij beleidsmedewerkers ziet zij dat de nieuwe wet- en regelgeving voor uitdagingen zorgt. Hertzdahl: “We zijn daarom nu vooral bezig met kennisopbouw in de keten, vooral bij de afdeling Beleid. Daar ontbreekt nog kennis over de instrumenten omgevingsvisie en programma’s in relatie tot de doorwerking naar het omgevingsplan. Hoe beter en vooral integraler zij werken met het instrumentarium, hoe beter het omgevingsplan kan worden, doordat het echt aansluit bij de beleidsambities.”

Integraal werken in de praktijk

Waar veel medewerkers op de ruimtelijke afdeling vrij autonoom gewend waren te werken – “in hun eigen koninkrijkje”, zoals Kampkuiper het noemt – vraagt de Omgevingswet om meer integrale samenwerking. Voor besluitvorming en draagvlak is dit uiteindelijk positief. Toch waren er in Enschede medewerkers die zich hardop afvroegen waar hun beroep naartoe ging. “Ik heb een collega gehad die zei: ik weet niet of ik mijn werk straks nog leuk vind,” vertelt Kampkuiper. “Of een collega riep cynisch uit: Is dít nou eenvoudig beter? Wel denken wij dat hoe meer het omgevingsplan de hele gemeente gaat bestrijken, hoe duidelijker het zal worden.” Afdelingshoofd Hertzdahl herkent dit. “De sfeer is in het algemeen optimistisch en constructief, maar we houden goed in de gaten hoe iedereen in de wedstrijd zit.”

Waar veel medewerkers op de ruimtelijke afdeling vrij autonoom gewend waren te werken – “in hun eigen koninkrijkje”, zoals Kampkuiper het noemt – vraagt de Omgevingswet om meer integrale samenwerking.

Binnen de afdeling wordt positief gereageerd op de structuur die de transitie naar een volwaardig omgevingsplan met zich meebrengt. Dit zorgt voor nieuwe rollen binnen het team, zoals een procesregisseur en een beheerder omgevingsplan, hoewel de situatie nog aan het schuiven is. “We zitten als afdeling echt in de transitiefase,” benadrukt Hertzdahl.

De eerste stappen naar een volwaardig omgevingsplan verlopen naar tevredenheid. Wel moeten sommige onderdelen verder worden uitgewerkt. Aan bijvoorbeeld de factor ‘milieu’ is in de huidige versie nog niet veel aandacht besteed, erkent Kampkuiper. De integratie van milieuregels – mede via de bruidsschat – vraagt om nieuwe kennis en samenwerking met andere disciplines, intern en met de Omgevingsdienst.

Knelpunt: parallel wijzigen

In Enschede – net als in andere gemeenten – bleken parallelle wijzigingen van het omgevingsplan een belangrijke praktische valkuil. Wanneer meerdere wijzigingsbesluiten naast elkaar lopen, ontstaat het risico dat met verschillende versies van het plan wordt gewerkt, met kans op fouten of zelfs het overschrijven van elkaars aanpassingen. Daarnaast speelt dat de software en werkwijze rond versiebeheer nog niet volledig zijn ‘uitgekristalliseerd’. Dit maakt het lastig om wijzigingen goed te synchroniseren en vraagt om nieuwe processen die er voorheen niet waren.

De gemeente Enschede heeft er daarom voor gekozen zo min mogelijk gelijktijdige wijzigingen in het omgevingsplan te doen. Door te werken met verzamelplannen (“veegrondes”) en vaste momenten voor besluitvorming, waarbij kleinere wijzigingen worden gebundeld in één wijzigingsbesluit – meestal twee keer per jaar – ontstaat meer overzicht. “Je werkt met projecten zo duidelijk naar een deadline toe,” legt Kampkuiper uit.

Een nadeel is dat die planningscycli ook voor vertraging kunnen zorgen, als een deadline niet wordt gehaald en je mogelijk een halfjaar moet wachten op het volgende verzamelplan. Dat risico achten ze in Enschede klein, omdat ze ook vertragende projecten uit een verzamelplan kunnen halen. Grote en gevoelige projecten en het gebiedsgewijs omzetten van bestemmingsplannen (tijdelijke deel) naar het nieuwe omgevingsplan gaan in principe niet mee in een verzamelplan.

Lessen en inzichten

Wat zijn ervaringen en tips die we uit Enschede kunnen meenemen? Kampkuiper en Hertzdahl zetten er een aantal op een rij:

1. Werk gestructureerd en documenteer keuzes
Zorg dat je een transitieplan maakt. Dit maakt de opgave helder en zichtbaar voor de afdeling, de keten, het gemeentebestuur en initiatiefnemers. Bij het concrete en complexe transitiewerk, zoals voor Enschede het omzetten van ca. 300 bestemmingsplannen naar een omgevingsplan, is het cruciaal om vast te leggen waar regels zijn gebleven.

2. Betrek de hele afdeling
Neem niet alleen een klein kernteam, maar alle betrokken medewerkers mee bij de ontwikkeling en implementatie van het omgevingsplan. Zo voorkom je weerstand en zorg je voor genoeg draagvlak. Ook zorg je ervoor dat iedereen de logica van het plan goed begrijpt en er in de praktijk mee werkt.

3. Werk met Geo (annoteren)
“We zetten als Gemeente Enschede in op Geo, waarbij we regels verbinden aan locaties, zodat je geen overbodige regels te zien krijgt op een bepaalde plek,” aldus Kampkuiper. Dat maakt het plan gebruiksvriendelijker en voorkomt onnodige complexiteit. “Het liefst wil je dat iemand niet hoeft na te denken of hij in een bepaald gebied valt waar een regel geldt, maar dat het systeem dat al weet. De regels ontsluiten we via het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), waarvoor we de juiste annotaties aan juridische regels koppelen. Annoteren is daarmee niet alleen een technische stap, maar essentieel om onze regels digitaal toegankelijk en bruikbaar te maken.”

4. Blijf niet hangen in details
“We hebben bij het opstellen van het omgevingsplan in het begin te lang doorgemodderd en gediscussieerd over kleine regeltjes,” kijkt Kampkuiper terug. Hij pleit ervoor om keuzes te durven maken en te durven publiceren, ook als niet alles perfect is. “Fouten kunnen in een volgende ronde worden hersteld, maar je moet voorkomen dat je stilstaat in het proces. Een omgevingsplan opstellen is immers een heel grote opgave.”

5. Blijf flexibel
Medewerkers lijden weleens aan tunnelvisie: je hebt in je hoofd dat iets op een bepaalde manier moet. Juist in het nieuwe stelsel is een flexibele instelling nuttig. “Blijf altijd openstaan voor betere ideeën, het omgevingsplan is nooit ‘klaar’,” adviseert Kampkuiper. Dat betekent ook durven terugkomen op eerdere besluiten, wat soms lastig is als er binnen de gemeente veel tijd en energie is gestoken in bepaalde keuzes. Dit vraagt aanpassing van werkprocessen en om competenties als flexibiliteit en samenwerken van de collega’s. “Heb hier ook oog voor de veranderkundige opgave,” adviseert Hertzdahl.

Omgevingsvisie leidend?
Binnen het stelsel van de Omgevingswet is een belangrijke (strategische) functie weggelegd voor de omgevingsvisie. Zien we dat in Enschede terug? Enigszins, zegt Kampkuiper. Bij nieuwe ontwikkelingen wordt ernaar gekeken, maar bij de omzetting van bestaande plannen is de invloed vooralsnog klein. De omgevingsvisie is namelijk vrij abstract. “De visie is richtinggevend en er zitten haakjes in waarmee we aan de slag willen gaan, zoals water en bodem sturend, maar vooral in het formuleren van ambities,” aldus Kampkuiper. De verwachting is dat de echte doorwerking pas later komt via thematische wijzigingen van het omgevingsplan.

Integraal werken: stapjes vooruit
In Enschede zien ze voorzichtig vooruitgang in het integraal werken, dat inherent zou moeten zijn aan werken onder de Omgevingswet. De grootste winst zit erin dat disciplines elkaar vaker opzoeken, bijvoorbeeld via regieteams en gezamenlijke processen. “Het nieuwe stelsel helpt wel, maar een overstap naar meer integraal werken? Daar heb je de Omgevingswet niet per se voor nodig,” besluit Kampkuiper nuchter.