Actualiseren vergunningvoorschriften MBA Omgevingswet/Bkl vanwege ‘ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu’

Inmiddels is op dezelfde dag, 7 oktober 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:6158 de uitspraak in de bodemprocedure (door de meervoudige kamer) gepubliceerd.

Artikel 8.99, lid 1, onder b Bkl bepaalt dat het bevoegd gezag de aan de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit verbonden voorschriften als door toepassing van artikel 5.38, eerste lid Ow blijkt dat de milieuverontreiniging die de activiteit veroorzaakt door de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu verder moet worden ingeperkt. Op basis van artikel 5.38, eerste lid van de Ow beziet het bevoegd gezag regelmatig of de voorschriften van een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Het derde lid van dit artikel biedt de grondslag voor artikel 8.99 van het Bkl. Op grond van artikel 8.99, eerste lid, onder b. van het Bkl wijzigt het bevoegd gezag de aan de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit verbonden voorschriften als door toepassing van artikel 5.38, eerste lid, van de Ow blijkt dat de milieuverontreiniging die de activiteit veroorzaakt, door de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu verder moet worden ingeperkt. Dat artikel verplicht het college regelmatig te bezien of de voorschriften van een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit nog toereikend zijn, gezien de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Artikel 8.99 eerste lid van het Bkl bevat een dwingende verplichting. In artikel 8.99, derde lid van het Bkl is bepaald dat in ieder geval sprake is van ontwikkelingen als bedoeld in het eerste lid als de door de activiteit veroorzaakte milieuverontreiniging zodanig is dat de emissiegrenswaarden die in de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften zijn opgenomen, moeten worden gewijzigd of dat in die voorschriften nieuwe emissiegrenswaarden moeten worden opgenomen. Onder de werking van de Wabo was in artikel 2.31, eerste lid onder b, van de Wabo een soortgelijke verplichting opgenomen. Met de artikelen wordt artikel 21 van de RIE geïmplementeerd. Dit blijkt ook uit de Nota van Toelichting bij het Bkl. Op basis van artikel 21, vijfde lid, onder a, van de RIE worden de vergunningsvoorwaarden getoetst en zo nodig bijgewerkt als de door de installatie veroorzaakte verontreiniging van dien aard is dat de bestaande emissiegrenswaarden in de vergunning gewijzigd of nieuwe emissiegrenswaarden in de vergunning opgenomen moeten worden.

In de door partijen genoemde uitspraken van de rechtbank Den Haag heeft de rechtbank geoordeeld dat onder “de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu” ook de ontwikkeling van de kennis over de kwaliteit van het milieu kan worden begrepen en dat nieuwe kennis over de milieugevolgen van de activiteiten van een inrichting daarmee de grondslag kan vormen voor een ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunning van die inrichting.

De rechtbank volgt SABIC niet in haar betoog dat bij letterlijke lezing van artikel 8.99, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bkl dat dat artikel maar voor één uitleg vatbaar is. In dit geval is de tekst van artikel 8.99 van het Bkl niet zo duidelijk dat er voor de uitleg hiervan niet meer hoeft te worden gekeken naar bijvoorbeeld de memorie van toelichting of de achtergrond van de wetsbepaling. Het begrip “ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu’ is een breed begrip. Er is ruimte om te bepalen hoe de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu moet vastgesteld en aan de hand van welke inzichten dat moet worden vastgesteld. Niet is uitgesloten dat een handeling eerst niet als schadelijk voor het milieu worden beschouwd en later wel, zoals bijvoorbeeld met PFBS het geval is. Bovendien wordt dat begrip in artikel 8.99, derde lid van het Bkl (in tegenstelling tot artikel 2.31, eerste lid onder b, van de Wabo) verder verduidelijkt en niet eens limitatief verduidelijkt, gelet op het gebruik van de woorden “in ieder geval”. De rechtbank ziet niet in dat het college eerst met algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten moet aantonen dat de lozing van PFBS tot een zodanige milieuverontreiniging kan leiden dat nieuwe emissiegrenswaarden in de omgevingsvergunning moeten worden opgenomen. Daarnaast ziet de rechtbank evenmin in dat het college pas verplicht is tot het wijzigen van de voorschriften als milieuverontreiniging daadwerkelijk is aangetoond. Als het college daar op gaat wachten, is het (mogelijk) te laat. De rechtbank overweegt tot slot dat het college ook geen vergelijking hoeft te maken tussen de kwaliteit van het milieu ten tijde van de ambtshalve wijziging van 2023 en de kwaliteit van het milieu ten tijde van het bestreden besluit. De rechtbank concludeert dat het college op basis van artikel 5.38 van de Ow in combinatie met artikel 8.99, eerste lid, onder b, en derde lid van het Bkl, verplicht was om de voorschriften van de omgevingsvergunning van SABIC te wijzigen en een lozingsnorm op te nemen.

Deze uitspraak gaat over een lozingsnorm voor het lozen van de stof perfluorbutaatsulfonzuur (PFBS) in het afvalwater van SABIC die via de afvalwaterpersleiding (AWP) op de Westerschelde wordt geloosd. Deze uitspraak gaat over een lozingsnorm voor het lozen van de stof perfluorbutaatsulfonzuur (PFBS) in het afvalwater van SABIC die via de afvalwaterpersleiding (AWP) op de Westerschelde wordt geloosd. Het college heeft in voorschrift 1.1.1 een tijdelijke lozingseis voor 2025 en 2026 voor de jaarvracht PFBS verbonden aan de geldende omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit (MBA) van 2 april 2002 van SABIC . SABIC is het hier niet mee eens. De rechtbank merkt de lozing van PFBS aan als een ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu als bedoeld in artikel 8.99 van het Bkl. Het college is verplicht om in verband met deze ontwikkeling de omgevingsvergunning van SABIC te wijzigen.

Het bestreden besluit is door het college genomen ter uitvoering van de actualiseringsplicht van artikel 5.38 Ow. Artikel 8.99, eerste lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) concretiseert de plicht tot wijziging van de voorschriften. Het college baseert zich op artikel 8.99, eerste lid, onder b, van het Bkl in samenhang met artikel 8.99, derde lid, van het Bkl. Het bestreden besluit voorziet in een normering door middel van een maximale jaarvracht op meetpunt 4 (op het terrein van SABIC ) van 2,75 kg PFBS per jaar gemeten met de meetmethode in de NEN -ISO-21675. Wanneer na de inwerkingtreding van deze beschikking het kalenderjaar al is aangevangen, geldt de jaarvracht voor een evenredig deel van dat jaar. Daarnaast zijn monitoringsvoorschriften opgenomen. In paragraaf 1.2 van het bestreden besluit is een monitoringsverplichting opgenomen.

Het college heeft het bestreden besluit genomen op grond van artikel 8.99 Bkl. Met dit artikel moet de omgevingsvergunning voor SABIC worden gewijzigd. Partijen verschillen van mening over de vraag of er iets valt te wijzigen. Om te wijzigen moet SABIC wel een omgevingsvergunning hebben op basis waarvan het lozen van PFBS is toegestaan. Daarnaast verschillen partijen van mening of aan de toepassingsvoorwaarden voor de verplichting van artikel 8.99 Bkl is voldaan.

SABIC ziet niet in dat sprake is van een “ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu”, als bedoeld in artikel 8.99, eerste lid, onder b. van het Bkl. SABIC mist in het bestreden besluit een onderbouwing van nieuwe wetenschappelijke inzichten. Het college heeft niet gemotiveerd dat de kwaliteit van de Westerschelde een ontwikkeling heeft doorgemaakt die een wijziging van de vergunning noodzakelijk maakt. Artikel 8.99, derde lid, van het Bkl geeft geen zelfstandige grondslag, maar geeft slechts invulling aan het eerste lid. SABIC betwist dat louter nieuwe kennis aanleiding kan zijn voor een wijziging op grond van artikel 8.99, eerste lid onder b, van het Bkl en is het niet eens met de uitspraken van de rechtbank Den Haag, waaronder die van 28 juni 2018 (28 juni 2018 (ECLI:NL:RBDHA:2018:7464). Als de tekst van de wet duidelijk is, mag SABIC daar ook op vertrouwen. SABIC is van mening dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de milieuverontreiniging “verder moet worden ingeperkt” als bedoeld in artikel 8.99, eerste lid, onder b, van het Bkl. Er zijn geen algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten die “voldoende duidelijkheid en zekerheid” bieden dat moet worden ingegrepen.. SABIC wijst er verder op dat het wijzigingsbesluit van 20 juli 2023 is genomen op basis van de bevoegdheid (dus niet de verplichting) om de omgevingsvergunning te wijzigen in belang van de bescherming van het milieu (artikel 2.31, tweede lid onder b, van de Wabo). Bovendien wist het college in 2023 al dat PFBS een ZZS was en dat SABIC PFBS loosde in de Westerschelde. Het is onduidelijk waarom het college toen geen norm in het wijzigingsbesluit heeft opgenomen, terwijl in het bestreden besluit wel wordt aangenomen dat sprake is van een ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu.

Het college stelt dat het tot 2022 niet wist dat SABIC PFBS loosde. Het gebruik of het lozen van PFBS was niet eerder vermeld door SABIC , niet in de vergunningaanvraag of in de Wvo-vergunning van 1998. PFBS staat sinds 2020 op de lijst van ZZS. Het lozen van deze ZZS-stof in oppervlaktewater brengt volgens het college een ontwikkeling in de kwaliteit van het milieu teweeg die er zonder toevoeging van de stof niet zou zijn. Omdat de stof al sinds de jaren ’90 wordt geloosd in grote hoeveelheden van waarschijnlijk 50 kg per jaar, kan dit leiden tot een zodanige milieuverontreiniging dat nieuwe emissiegrenswaarden moeten worden opgenomen. Het college baseert de bevoegdheid om de vergunning ambtshalve te wijzigen op artikel van het 8.99 van het Bkl. De wijziging van de vergunning is niet alleen gebaseerd op nieuwe wetenschappelijke inzichten maar ook op recente kennis van de lozing. Het college acht zich niet gehouden om de feitelijke gevolgen voor de waterkwaliteit door de lozing van PFBS vast te stellen, zoals bijvoorbeeld een teruggang van de visstand in de Westerschelde . Het gaat om een stof waarvan de negatieve effecten zich pas na lange tijd van voortdurende blootstelling openbaren. Het college wijst er verder op dat artikel 8.99, derde lid, van het Bkl strekt ter implementatie van artikel 21, vijfde lid, onder a. van de Richtlijn Industriële emissies (RIE), op grond waarvan de vergunningsvoorwaarden ook gewijzigd dienen te worden, gelet op de aard van de veroorzaakte verontreiniging. Ook wijst het college op de uitspraak van 16 maart 2023 van de rechtbank Den Haag (ECLI:NL:RBDHA:2023:3302), waarin in rechtsoverweging 4.6 nogmaals is bevestigd dat onder “de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu” ook de ontwikkeling van de kennis over de kwaliteit van het milieu moet worden begrepen.

Op basis van artikel 5.38, eerste lid van de Ow beziet het bevoegd gezag regelmatig of de voorschriften van een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Het derde lid van dit artikel biedt de grondslag voor artikel 8.99 van het Bkl. Op grond van artikel 8.99, eerste lid, onder b. van het Bkl wijzigt het bevoegd gezag de aan de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit verbonden voorschriften als door toepassing van artikel 5.38, eerste lid, van de Ow blijkt dat de milieuverontreiniging die de activiteit veroorzaakt, door de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu verder moet worden ingeperkt. Dat artikel verplicht het college regelmatig te bezien of de voorschriften van een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit nog toereikend zijn, gezien de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Artikel 8.99 eerste lid van het Bkl bevat een dwingende verplichting. In artikel 8.99, derde lid van het Bkl is bepaald dat in ieder geval sprake is van ontwikkelingen als bedoeld in het eerste lid als de door de activiteit veroorzaakte milieuverontreiniging zodanig is dat de emissiegrenswaarden die in de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften zijn opgenomen, moeten worden gewijzigd of dat in die voorschriften nieuwe emissiegrenswaarden moeten worden opgenomen. Onder de werking van de Wabo was in artikel 2.31, eerste lid onder b, van de Wabo een soortgelijke verplichting opgenomen.

Met de artikelen wordt artikel 21 van de RIE geïmplementeerd. Dit blijkt ook uit de Nota van Toelichting bij het Bkl (Staatsblad 2018, 292, p. 875 en volgende). Op basis van artikel 21, vijfde lid, onder a, van de RIE worden de vergunningsvoorwaarden getoetst en zo nodig bijgewerkt als de door de installatie veroorzaakte verontreiniging van dien aard is dat de bestaande emissiegrenswaarden in de vergunning gewijzigd of nieuwe emissiegrenswaarden in de vergunning opgenomen moeten worden.

In de door partijen genoemde uitspraken van de rechtbank Den Haag heeft de rechtbank geoordeeld dat onder “de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu” ook de ontwikkeling van de kennis over de kwaliteit van het milieu kan worden begrepen en dat nieuwe kennis over de milieugevolgen van de activiteiten van een inrichting daarmee de grondslag kan vormen voor een ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunning van die inrichting.

De rechtbank volgt SABIC niet in haar betoog dat bij letterlijke lezing van artikel 8.99, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bkl dat dat artikel maar voor één uitleg vatbaar is. In dit geval is de tekst van artikel 8.99 van het Bkl niet zo duidelijk dat er voor de uitleg hiervan niet meer hoeft te worden gekeken naar bijvoorbeeld de memorie van toelichting of de achtergrond van de wetsbepaling. Het begrip “ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu’ is een breed begrip. Er is ruimte om te bepalen hoe de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu moet vastgesteld en aan de hand van welke inzichten dat moet worden vastgesteld. Niet is uitgesloten dat een handeling eerst niet als schadelijk voor het milieu worden beschouwd en later wel, zoals bijvoorbeeld met PFBS het geval is]. Bovendien wordt dat begrip in artikel 8.99, derde lid van het Bkl (in tegenstelling tot artikel 2.31, eerste lid onder b, van de Wabo) verder verduidelijkt en niet eens limitatief verduidelijkt, gelet op het gebruik van de woorden “in ieder geval”. Het derde lid sluit nauw aan op de tekst van artikel 21, vijfde lid van de RIE. Daarom ziet de rechtbank ruimte voor de door het college voorgestane richtlijnconforme uitleg van artikel 8.99 van het Bkl. De rechtbank vindt steun voor die opvatting in de voormelde passages in de NvT bij het Bkl, waarin is aangegeven dat met het artikel wordt beoogd een zo groot mogelijke bescherming van de fysieke leefomgeving te bieden. Het college heeft de kennis over de eigenschappen van PFBS (en het aanmerken hiervan als ZZS), in combinatie met de informatie in het advies voor de toetsingsnorm van de afdeling Water, Verkeer en Leefomgeving van de Minister na overleg met het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) alsmede de wetenschap van de lozingen van PFBS door SABIC aan kunnen merken als een ontwikkeling die kan leiden tot een zodanige milieuverontreiniging dat nieuwe emissiegrenswaarden in de omgevingsvergunning moeten worden opgenomen.

De rechtbank ziet niet in dat het college eerst met algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten moet aantonen dat de lozing van PFBS tot een zodanige milieuverontreiniging kan leiden dat nieuwe emissiegrenswaarden in de omgevingsvergunning moeten worden opgenomen. PFBS is als ZZS aangemerkt. Het bestreden besluit is bovendien gebaseerd op de risicogrens voor PFBS van het European Commission’s Joint Research Centre (JRC) voor zout water van 10 ng/l (hierna: de toetsingsnorm). Hierna zal worden beoordeeld of het college van deze toetsingsnorm mocht uitgaan. Daarnaast ziet de rechtbank evenmin in dat het college pas verplicht is tot het wijzigen van de voorschriften als milieuverontreiniging daadwerkelijk is aangetoond. Met andere woorden: het college hoeft niet te wachten met optreden totdat daadwerkelijk gevolgen van de lozing van PFBS in de Westerschelde zijn geconstateerd. Het college merkt terecht op dat de gevolgen van de lozing van PFBS zich pas na langere tijd van voortdurende blootstelling kunnen openbaren. Als het college daar op gaat wachten, is het (mogelijk) te laat. Dat neemt overigens niet weg dat het college wel de kans op het ontstaan van dergelijke gevolgen voldoende aannemelijk zal moeten maken.

De rechtbank overweegt tot slot dat het college ook geen vergelijking hoeft te maken tussen de kwaliteit van het milieu ten tijde van de ambtshalve wijziging van 2023 en de kwaliteit van het milieu ten tijde van het bestreden besluit. De actualiseringsverplichting is, gerelateerd aan de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu als zodanig en niet aan de toestand van het milieu op het moment dat de vergunning werd verleend waarop de actualisatieverplichting van toepassing is. Het verhoudt zich ook niet met de doorlopende actualiseringsverplichting in artikel 5.38 van de Ow. Anders gezegd: het college hoeft niet aan te tonen dat de kwaliteit van het milieu de afgelopen twee jaar achteruit is gegaan. Daarbij komt dat de ambtshalve wijziging van 2023 was gebaseerd op een andere grondslag, namelijk de bevoegdheid (en dus geen verplichting) om voorschriften te wijzigen in het belang van de bescherming van het milieu ingevolge artikel 2.31, tweede lid onder b, van de Wabo. Het college heeft van die bevoegdheid gebruik gemaakt en ervoor gekozen om geen lozingsnorm op te nemen maar te volstaan met monitoringsvoorschriften en onderzoeksverplichtingen. Deze keuze ontslaat het college niet van de verplichting om voorschriften te wijzigen als de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu daartoe aanleiding geeft. Daargelaten dat het college na de ambtshalve wijziging van 2023 meer te weten is gekomen over de omvang van de lozing van PFBS door SABIC door de jaren heen, en over de technische mogelijkheden voor SABIC om de lozing te beperken, is ook de kennis van het college over PFBS toegenomen. Immers, pas na de ambtshalve wijziging van 2023 heeft het college de beschikking gekregen over het advies van de Minister in de memo ‘Gebruik van RIVM advieswaarden voor PFBS in impactbeoordeling PFAS lozing’ van 4 september 2024.

De rechtbank concludeert dat het college op basis van artikel 5.38 van de Ow in combinatie met artikel 8.99, eerste lid, onder b, en derde lid van het Bkl, verplicht was om de voorschriften van de omgevingsvergunning van SABIC te wijzigen en een lozingsnorm op te nemen.

In de uitspraak wordt verder ook nog ingegaan op de de juistheid van de gehanteerde toetsingsnorm van 10 ng/l.

Het college heeft op basis van een indicatieve norm van 10 ng/l met behulp van de immissietoets-rekenmodule uit het Handboek Immissie van oktober 2019, (verder: het Handboek) in een zogenoemde omgekeerde immissietoets uitgerekend welke lozing (jaarvracht) bij SABIC kan worden toegestaan wanneer de norm van 10 ng/l in acht wordt genomen. Dit heeft geresulteerd in de tijdelijke lozingseis voor PFBS voor de jaren 2025 en 2026 van afgerond 2,75 kg/jaar.

De rechtbank stelt voorop dat het college ook bij de ambtshalve wijziging is gehouden om rekening te houden met het Handboek omdat dat een informatiedocument is als bedoeld in artikel 8.9, vierde lid van het Bkl. Dit vloeit weliswaar niet rechtstreeks voort uit de tekst van artikel 8.99 van het Bkl maar de rechtbank is van oordeel dat in de rede ligt dit te doen. Als bij de verlening van een omgevingsvergunning rekening moet worden gehouden met het Handboek, is het vreemd als dit niet hoeft bij de wijziging van de omgevingsvergunning. Indien en voor zover de aanpak van het college kan worden beschouwd als een afwijking van het Handboek, zal het college deze afwijking dus moeten onderbouwen. Dat het college voor het overige het Handboek heeft gevolgd (bijvoorbeeld bij het vaststellen van de lozingsnorm voor zout water), impliceert niet dat het college in alle gevallen gehouden is om het Handboek te volgen.