Het kind en het badwater – de desastreuze gevolgen van de Novelle Wet versterking regie volkshuisvesting

Eén van die bezwaren betreft het voorstel tot verruiming van de geldingsduur van voorkeursrechten op grond van de Omgevingswet (Ow) in de fase voorafgaand aan de vaststelling van het omgevingsplan. Die verruiming zou betekenen dat het voorkeursrecht een maximale geldingsduur van ruim twintig jaar zou krijgen. Ik heb daar eerder een kritische beschouwing aan gewijd in het kader van de internetconsultatie over deze Novelle.

Blijkens de nu ter advisering voorliggende tekst van de Novelle wordt een dergelijke drastische uitbreiding van de maximale geldingsduur bij nader inzien ook door de Minister van VRO als ongewenst beschouwd. Zij verwijst in dit verband naar het onlangs uitgebrachte advies van de Adviescommissie Toetsing Regeldruk. Daarin werd de indiening van de toen voorliggende versie van de Novelle ontraden omdat niet was gebleken van de noodzaak van verlenging van de totale geldingsduur van 16 naar 20 jaar.

Met de reparatie die de Minister nu wil aanbrengen wordt beoogd de totale maximale duur van het voorkeursrecht opnieuw te begrenzen op iets meer dan 16 jaar (dus conform de thans vigerende regeling). Een zinvolle reparatie, zo lijkt het op het eerste gezicht. Maar wie beter kijkt, moet constateren dat de Novelle zoals deze nu is geformuleerd niet het daarmee beoogde effect heeft. Sterker nog, doordat de Novelle op een onbeholpen wijze is opgezet, dreigt bij aanvaarding een effect op te treden dat precies tegengesteld is aan wat de regering met deze Novelle nastreeft, namelijk een majeure termijnverruiming in plaats van handhaving van de huidige maximale duur van het voorkeursrecht. De onzorgvuldige opzet van de Novelle komt ook tot uiting in de hierna te bespreken ‘termijnverrekening’.

Eerst de Tweede Kamer en daarna de Minister van VRO hebben gemeend, het kind (lees: de vestigingssystematiek van het voorkeursrecht) een grondige wasbeurt te moeten geven, zodat het fris inzetbaar zou zijn voor de gewenste versnelling van de bouwopgave. De wasbeurt is dermate onoordeelkundig uitgevoerd dat nu dreigt dat het kind met het badwater wordt weggegooid. In dit blog bespreek ik deze manco’s van de Novelle.

Inhoud van de Novelle

De Novelle bepaalt in artikel I, onderdeel FD:

“Artikel 9.4 wordt als volgt gewijzigd:

1. In het eerste lid, onder a en b, wordt “drie jaar” vervangen door “vijf jaar”.

2. Aan het tweede lid wordt een zin toegevoegd, luidende:

Als het voorkeursrecht eerder was gevestigd op grond van artikel 9.1, eerste lid, onder c, en op het moment van vaststelling van het omgevingsplan langer dan zes jaar van kracht was, bedraagt de verlenging ten hoogste een termijn van zestien jaar verminderd met de tijd die is verstreken tussen het ingaan van het voorkeursrecht en de vaststelling van het omgevingsplan.”

Manco 1: Novelle is in juridisch-technische zin onjuist geformuleerd

Volgens de Novelle wordt artikel 9.4, eerste lid gewijzigd in die zin dat in de onderdelen a en b de termijn van drie jaar telkens wordt vervangen door een termijn van vijf jaar. Een vervroegd voorkeursrecht zou dan pas na vijf jaar van rechtswege vervallen en een voorkeursrecht op grondslag van een omgevingsvisie of programma zou eveneens pas na vijf jaar van rechtswege vervallen, zo is kennelijk de bedoeling. De opsteller van de Novelle heeft hierbij echter het volgende over het hoofd gezien.

Een novellewet wijzigt een aangenomen wet, in dit geval de Wvrv. Dit gebeurt direct na aanvaarding (ze staan ook gelijk in het Staatsblad). Dus als het wetsvoorstel Wvrv door de Eerste Kamer wordt aangenomen is artikel 9.4, eerste lid, wet geworden en daarmee uitgangspunt van de novellewijziging. Nu wil het geval dat het wetsvoorstel juist op dit onderdeel is gewijzigd door aanvaarding in de Tweede Kamer van het amendement-Vijlbrief c.s. Dit amendement heeft ertoe geleid dat het gewijzigd voorstel van wet zoals het nu bij de Eerste Kamer voorligt, voor wat betreft artikel 9.4, eerste lid Ow als volgt luidt: “Een voorkeursrecht vervalt vijf jaar na het ingaan ervan of, als die termijn met toepassing van het tweede lid is verlengd, aan het einde van de verlengde termijn”. Kortom, deze bepaling kent geen onderdelen meer en noemt ook geen termijn van drie jaar. De Novelle neemt dus per abuis als uitgangspunt een bepaling die geen deel meer uitmaakt van het wetsvoorstel waarin de Novelle beoogt een verandering aan te brengen. De novelle grijpt terug naar het “oude” artikel 9.4, eerste lid, maar dat kan niet op deze manier omdat een Novelle als gezegd een aangenomen wetsvoorstel ”overschrijft”.

Een nogal technisch verhaal wellicht, maar laat het duidelijk zijn dat de Novelle zoals nu geformuleerd geen effect heeft c.q. kan hebben. Het gevolg is dan dat bij aanvaarding door de Eerste Kamer van het gewijzigd voorstel van wet artikel 9.4, eerste lid Ow alsnog – en dus in strijd met de bedoeling van de Novelle – zal komen te luiden: “Een voorkeursrecht vervalt vijf jaar na het ingaan ervan of, als die termijn met toepassing van het tweede lid is verlengd, aan het einde van de verlengde termijn”.

Dat zou naar mijn overtuiging een dramatisch slot zijn van een onbesuisde actie vanuit de Tweede Kamer om het voorkeursrecht te wijzigen in de slipstream van een wetsvoorstel dat in wezen niets met het voorkeursrecht te maken heeft. Ik heb daarop eerder fundamentele kritiek geleverd, zie mijn blog van 11 september 2025 onder de titel ‘Slecht voorstel tot wijziging van het publiekrechtelijk voorkeursrecht’ en (uitgebreider) mijn artikel “Voorstel tot wijziging van het publiekrechtelijk voorkeursrecht: een juridisch wangedrocht” in Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2025/3, beide terug te vinden op de website van Overwater Grondbeleid Adviesbureau en op LinkedIn.

Manco 2: Introductie ‘termijnverrekening’ creëert potentieel langdurige onzekerheid voor grondeigenaar in pré-planfase

De Novelle voegt verder aan art. 9.4, tweede lid, Ow een bepaling toe die beoogt te voorkomen dat de totale geldingsduur van het voorkeursrecht boven de zestien jaar uitkomt. Zij luidt als volgt:

“Als het voorkeursrecht eerder was gevestigd op grond van artikel 9.1, eerste lid, onder c, en op het moment van vaststelling van het omgevingsplan langer dan zes jaar van kracht was, bedraagt de verlenging ten hoogste een termijn van zestien jaar verminderd met de tijd die is verstreken tussen het ingaan van het voorkeursrecht en de vaststelling van het omgevingsplan.”

Ook hier miskent de Novelle dat het gewijzigd voorstel van wet als gevolg van de aanvaarding van het amendement-Vijlbrief c.s. inhoudt dat artikel 9.4, tweede lid Ow als volgt komt te luiden: “Een bestuursorgaan dat een voorkeursrecht als bedoeld in artikel 9.1, eerste lid, heeft gevestigd, kan besluiten de termijn bedoeld in het eerste lid eenmaal met ten hoogste vijf jaar te verlengen.” Anders geformuleerd: ieder voorkeursrecht – ongeacht of dit als grondslag heeft een zelfstandige voorkeursrechtbeschikking, een omgevingsvisie, een programma of het omgevingsplan – kan na een eerste termijn van vijf jaar eenmalig met andermaal vijf jaar worden verlengd. Omdat de Minister van VRO in de toelichting op de Novelle duidelijk heeft aangegeven dat zij de huidige maximale geldingsduur van een voorkeursrecht van 16 jaar (en drie maanden vanwege een voorlopig voorkeursrecht) wenst te handhaven, had de Novelle ook op dit punt het gewijzigd voorstel van wet moeten “overschrijven”. Dat doet de Novelle echter niet, en dat heeft dus tot gevolg dat bij aanvaarding van dit gewijzigd voorstel van wet door de Eerste Kamer de maximale geldingsduur van een voorkeursrecht (alsnog) drastisch wordt verhoogd naar 30 (!) jaar (namelijk 3 maal 10 jaar) en drie maanden. Dit is evident in strijd met de bedoeling van de regering achter deze Novelle.

Daarnaast signaleer ik nog een manco. De Novelle introduceert – wat ik maar even noem – een “termijnverrekening”. Deze komt erop neer dat naar evenredigheid van de mate waarin het voorkeursrecht in de fase voorafgaand aan de vaststelling van het omgevingsplan langer heeft geduurd dan zes jaar, de termijn waarmee het voorkeursrecht in de planfase kan worden verlengd, wordt ingekort. Hieraan kleven de volgende bezwaren.

In de eerste plaats is de bepaling ongelukkig geformuleerd, waardoor bij toepassing niet wordt bereikt wat kennelijk is beoogd. Een voorkeursrecht op grondslag van een omgevingsplan heeft een geldingsduur van vijf jaar, waarna het van rechtswege vervalt, tenzij die termijn met ten hoogste vijf jaar wordt verlengd. Dat is zo volgens de thans vigerende wettelijke regeling, en dat wordt niet gewijzigd door het wetsvoorstel tot wijziging van de Wvrv. Eventuele verlenging speelt dus pas aan het einde van die eerste vijfjaarstermijn.

Volgens de Novelle kan een voorkeursrecht dat indertijd werd gevestigd op basis van een zelfstandige voorkeursrechtbeschikking en daarna van rechtswege is gecontinueerd door vaststelling van een omgevingsvisie of programma in totaal al tien jaar duren voordat het omgevingsplan wordt vastgesteld (al hebben we hiervóór moeten constateren dat dat uiteindelijk niet het geval zal zijn nu de Novelle het gewijzigd voorstel van wet niet “overschrijft” waardoor het voorkeursrecht in de pré-planfase maar liefst 20 jaar kan duren!). Als we echter alleen de tekst van de Novelle in acht nemen en dan de nu voorgestelde ‘verrekenformule’ letterlijk toepassen, zou dat betekenen dat de verlenging ten hoogste zes jaar (16 minus tien jaar) zou kunnen bedragen. Aangezien echter ten tijde dat een eventuele verlenging speelt, al vijf jaar verstreken zijn sinds de vaststelling van het omgevingsplan, zou deze exercitie erop neerkomen dat het voorkeursrecht in totaal maximaal 21 jaar zou mogen duren. Dat is evident niet de bedoeling. Het niet-beoogde effect treedt op doordat de voorgestelde tekst van de tweede volzin aanknoopt bij het moment van verlenging. Door de vijf laatste woorden van het tekstvoorstel te vervangen door “en het moment van verlenging” zou in theorie wel worden bereikt wat deze Novelle beoogt als het gaat om het beperken van de maximale geldingsduur van een voorkeursrecht tot 16 jaar (en drie maanden vanwege een voorlopig voorkeursrecht). In theorie, want deze conclusie is alleen juist indien het (effect van het) gewijzigd voorstel van wet wordt genegeerd. (Toepassing van de verrekenformule met inachtneming van het wetsvoorstel zou namelijk leiden tot een negatieve restanttermijn van minus vier jaar (16 minus 20 jaar). Bent u er nog?)

In de tweede plaats blijf ik van mening dat het zonder deugdelijke onderbouwing niet te rechtvaardigen is om de termijn gedurende welke een grondeigenaar kan worden geconfronteerd met een voorkeursrecht, op te rekken van (thans) maximaal zes jaar naar 10 jaar. Daarmee wordt de periode van onzekerheid over de vraag, of het met een voorkeursrecht belaste perceel grond uiteindelijk ook daadwerkelijk nodig is voor de beoogde ontwikkeling c.q. de beoogde functie, aanmerkelijk langer. Zoals ik eerder heb geschreven (zie mijn bovengenoemde publicaties) kan langdurige onzekerheid en/of een gebrek aan voortgang in de overheidsbesluitvorming en/of een belemmering in de exploitatiemogelijkheden een factor vormen in het kader van de beoordeling, of een ingreep in het eigendomsrecht nog wel in fair balance is met het algemeen belang dat met een voorkeursrecht wordt gediend. Juist in de pre-planfase van het voorkeursrecht komen deze kenmerken pregnant naar voren. Dat maakt een verruiming van de geldingsduur van het voorkeursrecht van zes naar 10 jaar juridisch precair, zeker omdat ook bij deze Novelle nog steeds geen enkele kwantitatieve of kwalitatieve onderbouwing is gegeven voor de noodzaak en de proportionaliteit van de verlenging. Het Europees Verdrag voor de Rechten van de mens (EVRM) verlangt dat een inmenging in eigendom noodzakelijk én evenredig is. Aan beide voorwaarden lijkt in de Novelle niet te zijn voldaan.

Ten slotte kan worden geconstateerd dat de vestigingssystematiek door de met de Novelle voorgestelde wijziging minder voorzienbaar wordt. Dit raakt het legaliteitsvereiste. Door de nieuwe “restantbenadering” in art. 9.4 lid 2 Ow wordt de geldingsduur van het voorkeursrecht in de planfase variabel doordat de termijn die resteert voor een eventuele verlenging afhankelijk wordt gemaakt van eerdere stappen. Op die manier kan de grondeigenaar niet vooraf berekenen wanneer het voorkeursrecht uiterlijk eindigt.

Conclusie

Het (excusez le mot) gerommel rond de wijziging van het voorkeursrecht heeft tot nu toe niets goeds voortgebracht. Het begon met de indiening en aanvaarding van een volstrekt ondoordacht amendement, gevolgd door een consultatieversie van een Novelle waarop nog steeds het nodige was aan te merken, en nu dan dus een Novelle waarbij geen acht is geslagen op de wetgevingstechniek die daarbij aan de orde is en waarin bovendien een ‘termijnverrrekening’ wordt geïntroduceerd die op zichzelf tot het onwenselijke resultaat leidt (althans kan leiden) dat grondeigenaren aanmerkelijk langer dan thans het geval is kunnen worden geconfronteerd met een voorkeursrecht in de pré-planfase.

Al met al is deze Novelle een misbaksel. Wat de Minister van VRO beweert te willen repareren, wordt niet gerepareerd. Indien het wetsvoorstel door de Eerste Kamer wordt aanvaard en ook de Novelle tot wet wordt verheven, resteert per saldo een regeling van het publiekrechtelijk voorkeursrecht die zeer nadelig uitpakt voor de (positie van de) grondeigenaar, en dat dan zonder een behoorlijke toetsing vooraf van de noodzaak en de evenredigheid van de desbetreffende ingrepen. Bij deze stand van zaken lijkt mij maar één oplossing de juiste, en dat is voorlopig niets aan de regeling van hoofdstuk 9 van de Ow wijzigen. De Minister, die toch hopelijk zal inzien dat de voorliggende Novelle in haar toepassing lijnrecht ingaat tegen datgene wat haar blijkens de toelichting op de Novelle voor ogen heeft gestaan, doet er daarom mijns inziens verstandig aan de Novelle in die richting te wijzigen. Dan behouden we het kind, en wordt alleen het badwater weggegooid.