Inzet gemeentelijk voorkeursrecht in energietransitie: grip op grond voor zonneparken?

Waar ging de zaak over?

De gemeente heeft afspraken gemaakt in de Regionale Energietransitie en heeft ter uitvoering daarvan onderzoek gedaan naar geschikte locaties voor het opwekken van zon- en windenergie. In een openbare raadsinformatieavond zijn de vijf zoekgebieden die uit het onderzoek kwamen bekend gemaakt. Om grondspeculatie als gevolg daarvan te voorkomen, heeft de raad (na een voorlopige vestiging door het college) een voorkeursrecht gevestigd op percelen in alle vijf de zoekgebieden. Een aantal eigenaren was het daarmee niet eens. In de beroepsprocedure bij de rechtbank voerden zij samengevat aan dat de gemeente onvoldoende oog heeft gehad voor hun individuele belangen, dat het voorkeursrecht in een te vroeg stadium is gevestigd, dat de toekomstige ontwikkelingen niet uitvoerbaar zijn en dat de vestiging onevenredig belastend is. Centraal in deze procedure stond daarmee de vraag of de raad het voorkeursrecht in dit stadium en op deze wijze mocht vestigen.

De rechtbank bevestigt – in lijn met eerdere rechtspraak op basis van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) – dat de gemeente bij de vestiging van een voorkeursrecht beleidsvrijheid heeft. De gemeente mocht het algemene belang zwaarder laten wegen dan het individuele belang van de eigenaren bij vrije overdraagbaarheid van hun onroerende zaak. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de inbreuk op het eigendomsrecht in zoverre beperkt is dat eisers de percelen die zij in eigendom hebben, eerst aan de gemeente moeten aanbieden voordat zij de percelen aan iemand anders kunnen overdragen. Het genot van de eigendom wordt niet geraakt en zij worden ook niet gedwongen om hun percelen aan de gemeente te verkopen. Toch kunnen de bestreden besluiten niet in stand blijven.

Premature vestiging

Eisers vinden dat de ontwikkeling onvoldoende is uitgekristalliseerd om een voorkeursrecht te kunnen vestigen. Zij vinden dat de gemeente had moeten wachten totdat duidelijk is binnen welk zoekgebied de functie is toebedacht. De rechtbank volgt dit betoog niet.
De wetgever heeft met artikel 9.1 lid 1 onder b en c Ow juist willen voorzien in de mogelijkheid om een voorkeursrecht te vestigen op het moment dat de keuze voor een ontwikkeling nog niet definitief is en de exacte ontwikkellocatie nog niet bekend. Zodoende staat het feit dat de precieze plaats en het precieze moment van de realisatie van de zonneparken nog niet volledig is uitgekristalliseerd, volgens de rechtbank niet in de weg aan de vestiging. Het feit dat de raad na de besluitvorming de plannen heeft bijgesteld naar enkel een zoekgebied voor zonneparken en niet meer voor windparken, doet daaraan niet af. Inherent aan de vestiging in een vroeg stadium is dat plannen later nog kunnen worden gewijzigd of ingetrokken, aldus de rechtbank.

Ontwikkeling bij voorbaat niet uitvoerbaar?

Volgens eisers zal de ontwikkeling niet kunnen worden gerealiseerd als gevolg van de Omgevingsverordening Noord-Brabant. Ze zetten vraagtekens bij de financiële uitvoerbaarheid en netcongestie zou eveneens de plannen van de gemeente dwarsbomen: het energienetwerk is vol. De rechtbank oordeelt dat de uitvoerbaarheid van een toekomstige ontwikkeling slechts zeer beperkt aan de orde kan zijn en overweegt daarbij dat dit omstandigheden zijn die nog kunnen wijzigen. De maatstaf is niet of er concrete aanwijzingen zijn dat de realisatie nu al kan plaatsvinden, maar of ten tijde van de vestiging van het voorkeursrecht al evident was dat de ontwikkeling in de toekomst niet kan worden gerealiseerd.

Individuele belangenafweging

Eisers stellen in beroep dat de belangenafweging van de raad tekort schiet. Er is onvoldoende rekening gehouden met hun persoonlijke omstandigheden en individuele belangen. De raad meent dat individuele belangen niet aan de orde zijn, nu deze reeds zijn afgewogen tegen het algemeen belang bij de totstandkoming van de Wvg. De raad verwijst naar rechtspraak op basis van de Wvg en stelt dat deze rechtspraak onder de Ow ook nog geldt.

De rechtbank volgt de raad niet in zijn standpunt. Op grond van artikel 3:4 lid 1 Awb moet de raad persoonlijke omstandigheden wel degelijk betrekken in de besluitvorming. Ook het standpunt van de raad dat de Ow voorziet in toereikende uitzonderingen op de aanbiedingsplicht en een aanbiedingsprocedure die met rechtsbescherming is omkleed, volgt de rechtbank niet. De wettelijke rechtsbescherming wil niet zeggen dat de raad in een bijzonder geval niet in aanvullende uitzonderingen kan voorzien. De raad kan afzien van vestiging omdat hij rekening houdt met de individuele omstandigheden van eigenaren, bijvoorbeeld omdat zij wonen op de percelen.

Motiveringsgebrek

Tot slot menen eisers dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hun percelen nodig zijn voor de ontwikkeling. Sommige percelen zijn te klein om een zonnepark te realiseren of worden door hen bewoond. Tijdens de zitting heeft de raad verklaard dat het voorkeursrecht, in lijn met het aangepaste collegevoorstel, op een aantal (woon)percelen niet is gevestigd vanwege de functie en omvang van die percelen. Percelen voor zonneparken moeten een minimale omvang hebben. Op natuurpercelen die liggen in het Natuurnetwerk Brabant (NNB) of in een Natura 2000-gebied en op wegen die onderdeel zijn van de weginfrastructuur, bospercelen of percelen die deel uitmaken van een golfbaan wordt geen voorkeursrecht gevestigd.

In het Programma, dat de grondslag vormt voor het gevestigde voorkeursrecht, staat dat zonneparken binnen 30 meter van “gevoelige objecten” zijn uitgesloten. De rechtbank oordeelt dat woningen gevoelige objecten zijn. De raad heeft ter zitting bevestigd dat deze voorwaarde een harde eis is. Uit de bestreden besluiten blijkt niet dat de raad met deze harde eis rekening heeft gehouden in de keuze voor percelen. Uit het besluit blijkt ook niet wat de afstand is tussen de betrokken (buur)percelen en de woningen van eisers. Ter zitting is ook gebleken dat een van de eisers op een ander perceel woont dan dat de raad veronderstelde. Daardoor is het perceel waarop hij niet woont buiten de vestiging gehouden en heeft de raad op het perceel waarop hij wel woont een voorkeursrecht gevestigd. De rechtbank concludeert dat de bestreden besluiten niet goed gemotiveerd zijn en ook niet zorgvuldig zijn voorbereid. De rechtbank vernietigt de bestreden besluiten en geeft de raad specifieke aanwijzingen mee voor de nieuwe beslissingen op bezwaar.

Belang voor de praktijk

Uit de onderhavige uitspraak blijkt dat een bestuursorgaan bij de vestiging van een voorkeursrecht onder de Omgevingswet nog steeds beleidsvrijheid toekomt. Dit ontslaat het bestuursorgaan echter niet van het in acht nemen van de eisen van een zorgvuldige voorbereiding, de motiveringsplicht en een afweging tussen de individuele belangen van de eigenaar en het algemeen belang.

Hoewel de gemeente hier wordt teruggefloten door de rechtbank, leidt de uitspraak niet tot vernietiging van de voorkeursrechtbeschikkingen. De raad zal met inachtneming van de overwegingen van de rechtbank in een nieuw besluit moeten motiveren of de vestiging van het voorkeursrecht wordt gehandhaafd.