Het belanghebbendebegrip in relatie tot het voorkeursrecht

Deze vraag staat centraal in de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 december 2025. In die zaak oordeelde de rechtbank dat een potentiële koper geen belanghebbende is bij een besluit tot vestiging van een gemeentelijk voorkeursrecht en dat de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar terecht was. De uitspraak bevestigt daarmee de strikte toepassing van het belanghebbendebegrip bij het voorkeursrecht.

Uitgangspunt van artikel 1:2 Awb

Bij besluiten tot vestiging van een gemeentelijk voorkeursrecht staat al snel de vraag centraal wie daartegen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen kan aanwenden. Het uitgangspunt daarvoor ligt besloten in artikel 1:2, eerste lid, Awb: belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Dit veronderstelt dat sprake is van een eigen, persoonlijk, objectief bepaalbaar en actueel belang, dat de betrokkene voldoende onderscheidt van anderen en dat bovendien direct wordt geraakt door het besluit.

Bij vestigingsbesluiten inzake het voorkeursrecht is dit uitgangspunt in beginsel helder. Het voorkeursrecht werkt primair door in de rechtspositie van degene die juridisch kan beschikken over de aangewezen onroerende zaak en van degene die een beperkt (zakelijk) recht heeft met betrekking tot die zaak (zoals een erfpachter of een opstalgerechtigde). Het vestigingsbesluit raakt daarmee direct het belang van de eigenaar en de beperkt gerechtigde tot het perceel, omdat hun bevoegdheid om vrijelijk tot vervreemding (van de onroerende zaak of het beperkte recht) over te gaan wordt ingeperkt. Voor deze categorieën is de belanghebbendheid in de regel zonder discussie een gegeven.

Afgeleid belang van (potentiële) kopers

De discussie ontstaat zodra derden, zoals kopers, potentiële kopers of andere derden die zich enkel kunnen beroepen op een verbintenisrechtelijke relatie met de eigenaar of beperkt gerechtigde tot de betreffende onroerende zaak, stellen dat zij door het voorkeursrecht eveneens in hun belangen worden geraakt. Hun belang is in de meeste gevallen echter niet rechtstreeks betrokken bij het vestigingsbesluit, omdat het besluit niet jegens hen een rechtsgevolg beoogt. De eventuele gevolgen voor deze derden vloeien in feite voort uit hun privaatrechtelijke relatie met de eigenaar/beperkt gerechtigde. Zij ondervinden de gevolgen van de werking van het voorkeursrecht uitsluitend doordat de eigenaar niet langer vrij is om aan hen te leveren. Daarmee is in bestuursrechtelijke zin doorgaans sprake van een afgeleid belang, dat niet volstaat voor belanghebbendheid.

Deze lijn is expliciet bevestigd door de Afdeling bestuursrechtspraak in haar uitspraak van 8 april 2015. De Afdeling overweegt dat het voorkeursrecht in de kern een beperking meebrengt voor de eigenaar/rechthebbende van de betrokken gronden en dat een koper die nog geen juridisch eigenaar is, in beginsel slechts een afgeleid belang heeft bij besluit tot vestiging van het voorkeursrecht. Daarbij achtte de Afdeling van belang dat de koopovereenkomst op het moment van vestiging niet was ingeschreven in de openbare registers, zodat niet werd voldaan aan de destijds geldende wettelijke uitzonderingsregeling.

Inschrijving koopovereenkomst: de wettelijke uitzondering

Van belang is dat de wet, voorheen de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: ‘Wvg’) als nu onder de Omgevingswet, een specifieke uitzondering kent voor de situatie waarin een koopovereenkomst al vóór bekendmaking van de voorkeursrechtbeschikking zodanig is geformaliseerd dat de levering in feite al vastligt. Onder de Wvg was dit geregeld in artikel 10, derde tot vijfde lid (met dien verstande dat de overeenkomst moest zijn ingeschreven vóór het moment van inwerkingtreding van het voorkeursrecht). Onder de Omgevingswet is deze uitzondering terug te vinden in artikel 9.9.

De kern van de wettelijke uitzondering is dat het voorkeursrecht niet kan worden tegengeworpen aan een vervreemding die voortvloeit uit een reeds voldoende concrete en vastliggende overeenkomst. Daarvoor is vereist dat in die overeenkomst de koper bij naam is genoemd en dat de koopprijs bepaald of althans bepaalbaar is. Daarmee wordt voorkomen dat eigenaren met een vrijblijvende of onbepaalde afspraak de aanbiedingsplicht richting de gemeente zouden kunnen omzeilen. Zo valt de inschrijving van een koop voor een “nader te noemen meester” niet onder de vrijstelling van de aanbiedingsplicht, evenmin als een optie met een open einde. Daarnaast geldt dat de overeenkomst vóór bekendmaking van de voorkeursrechtbeschikking in de openbare registers moet zijn ingeschreven. Dit tijdstip is bewust gekozen om te voorkomen dat na bekendmaking, maar vóór de daadwerkelijke inschrijving van het voorkeursrecht waardoor dit recht in werking treedt, alsnog overeenkomsten worden gesloten en ingeschreven waarmee het voorkeursrecht feitelijk wordt “weggedrukt”. Tot slot moet de vervreemding binnen zes maanden na inschrijving plaatsvinden, waarmee wordt onderstreept dat het moet gaan om een overeenkomst die ook qua moment van levering voldoende concreet is en niet strekt tot een langdurige afwijking van de aanbiedingsplicht.

De mogelijkheid van inschrijving is daarbij beperkt tot overeenkomsten die zijn vastgelegd in een vorm die inschrijving in de openbare registers mogelijk maakt, namelijk een overeenkomst die is vervat in een akte (notarieel of onderhands met de vereiste notariële verklaring).

Voor de beoordeling van de belanghebbendheid van (potentiële) kopers is dit relevant, omdat juist het ontbreken van die inschrijving in de praktijk vaak bevestigt dat de positie van de koper (nog) onvoldoende zelfstandig en onvoorwaardelijk is en dus slechts als afgeleid belang kwalificeert.

Toepassing in de rechtspraak: Rb. Noord-Nederland 12 december 2025

In de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 december 2025 stelt eiseres dat zij wél als belanghebbende bij de voorkeursrechtbeschikking moet worden aangemerkt. Volgens eiseres bereikt zij op 1 juni 2023 overeenstemming met de eigenaren over de aankoop van het perceel. Dat na het overlijden van één van de eigenaren de erven vervolgens weigeren tot verkoop over te gaan, doet volgens eiseres niet af aan het feit dat het tot een (intentie)overeenkomst komt. Verder wijst eiseres op een overeenkomst tot het vestigen van een optierecht op het perceel. Eiseres benadrukt dat zij in elk geval als onderhandelingspartner een actieve rol speelt in het aankoopproces en dat haar belang daarmee rechtstreeks betrokken is bij de vestiging van het voorkeursrecht. Door het voorkeursrecht wordt zij feitelijk buitenspel gezet en wordt haar onderhandelingspositie verstoord.

De rechtbank oordeelt dat eiseres in deze procedure niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij het perceel daadwerkelijk heeft gekocht of beschikt over een juridisch afdwingbare koopoptie. Daarmee is geen sprake van een zodanig geformaliseerde transactie dat de wettelijke uitzonderingsregeling van toepassing kan zijn. Niet in geschil is immers dat geen (koop)overeenkomst in de openbare registers van het Kadaster is ingeschreven. Daarmee komt de rechtbank tot het oordeel dat eiseres niet als belanghebbende kan worden aangemerkt.

De rechtbank ziet tot slot geen aanleiding om via Europese jurisprudentie over toegang tot de rechter tot een ruimere uitleg van het belanghebbendebegrip te komen, nu de vestiging van een voorkeursrecht niet is aan te merken als besluitvorming waarbij een voor een ieder openstaande inspraakprocedure geldt.

Conclusie

De uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 december 2025 bevestigt dat het belanghebbendebegrip bij het gemeentelijk voorkeursrecht strikt wordt toegepast. Het voorkeursrecht raakt rechtstreeks de eigenaar en beperkt gerechtigde, omdat het hun beschikkingsvrijheid inperkt. Voor (potentiële) kopers geldt dat zij de gevolgen van het vestigingsbesluit doorgaans slechts indirect ondervinden via hun privaatrechtelijke verhouding met de eigenaar, zodat sprake is van een afgeleid – en dus niet: een rechtstreeks – belang. De wettelijke uitzonderingsregeling voor reeds vastliggende transacties benadrukt dit uitgangspunt: pas wanneer een onvoorwaardelijke overeenkomst tijdig is geformaliseerd en in de openbare registers is ingeschreven, kan de werking van het voorkeursrecht onder omstandigheden worden doorbroken. De hier besproken uitspraak is nog gedaan onder de werking van de Wvg. Onder de Omgevingswet is nog geen vergelijkbare jurisprudentie gewezen, maar vooralsnog bestaat er geen aanwijzing dat het belanghebbendebegrip bij het voorkeursrecht anders zal worden toegepast dan onder de Wvg.