63e rechterlijke uitspraak over de BOPA: onder meer over de vraag of advies van de gemeenteraad/Gedeputeerde Staten verplicht is, de relatie met de omgevingsvisie, parkeernormen en verkeersbewegingen.

Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een tijdelijke opvanglocatie (AZC) voor 225 personen voor 5 jaar in Den Hoorn. Verzoekers zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunning.

Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van verzoekers, naar aanleiding van het advies van de bezwaarschriftencommissie Midden-Delfland van

23 juni 2025, gegrond verklaard en de op 12 februari 2025 verleende vergunning gewijzigd en opnieuw verleend voor:

(1) een omgevingsplanactiviteit zoals bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de

Omgevingswet voor een bouwactiviteit, die op grond van het omgevingsplan is vereist;

(2) een bouwactiviteit (technisch) zoals bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet en

(3) een omgevingsplanactiviteit zoals bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de

Omgevingswet voor het afwijken van regels in een omgevingsplan.

Beide besluiten van 24 juli 2025 dienen in samenhang te worden gelezen en vormen samen het bestreden besluit. Het college heeft aan het besluit van 12 februari 2025 onder meer een rapport “Onderbouwing van de effecten op de fysieke leefomgeving” van Witteveen+Bos Raadgevende ingenieurs B.V. (Witteveen+Bos) van 18 december 2024 ten grondslag gelegd.

Omvang geschil

De voorzieningenrechter stelt vast dat het verzoek zich niet richt tegen de vergunde technische bouwactiviteit, zodat hierna alleen de omgevingsplanactiviteit voor een bouwwerk en de buitenplanse omgevingsactiviteit (BOPA) zullen worden beoordeeld. Verzoekers zijn tegen de vergunde grootschalige opvanglocatie, omdat de gemeente Midden-Delfland volgens hen niet is toegerust op een dergelijke grootstedelijke problematiek. Daarbij klemt het naar de mening van verzoekers dat een deugdelijke onderbouwing ontbreekt van de impact die de vergunde grootschalige opvanglocatie heeft op het woon- en leefklimaat van de lokale gemeenschap en op de bestaande – al onder druk staande – voorzieningen. Van een eerlijke en evenwichtige verdeling van de opvang over alle gemeenten zoals de Spreidingswet voorstaat, kan voor de gemeente Midden-Delfland niet worden gesproken, aldus verzoekers.

Beoordelingskader

Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.

Een omgevingsplanactiviteit als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet wordt in de bijlage bij de wet gedefinieerd als:

een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,

een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of

een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.

Ter plaatse geldt het omgevingsplan gemeente Midden-Delfland (het omgevingsplan).

Ingevolge artikel 22.26 van de regels van het omgevingsplan is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.

Ingevolge artikel 22.29, eerste lid, aanhef en onder a, van de regels van het omgevingsplan wordt, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit en het in stand houden en gebruiken van het te bouwen bouwwerk, de omgevingsvergunning alleen verleend als de activiteit niet in strijd is met de in dit omgevingsplan gestelde regels over het bouwen, in stand houden en gebruiken van bouwwerken, met uitzondering van paragraaf 22.2.

Uit artikel 22.1 van de Omgevingswet, gelezen in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet, volgt dat het tijdelijke deel van het omgevingsplan onder meer bestaat uit het bestemmingsplan ”Harnaschpolder Zuid 2014” (het bestemmingsplan). Het AZC is voorzien op gronden waaraan in het bestemmingsplan onder meer de functie ”Bedrijventerrein’ is toegekend’.

Ingevolge artikel 4.1.1, van de regels van het bestemmingsplan (planregels) zijn de voor “Bedrijventerrein” aangewezen gronden bestemd voor bedrijven tot en met categorie 3.2, onzelfstandige kantoren, productiegebonden detailhandel, voorzieningen ten dienste van de bestemming ‘Bedrijventerrein’ zoals een kinderdagverblijf, een bedrijfsgebonden horecabedrijf uit categorie 1b van de Staat van Horeca-activiteiten en/of bedrijfsgebonden (commerciële) sportvoorzieningen en bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals groen, water, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, laad- en losvoorzieningen en toegangswegen.

Niet in geschil is dat het AZC niet in overeenstemming is met de regels van dit bestemmingsplan, omdat het niet voldoet aan de doeleindenomschrijving als bedoeld in artikel 4.1.1 van de planregels. Dat betekent dat voor het vergunnen van het AZC van het omgevingsplan moet worden afgeweken (buitenplanse omgevingsplanactiviteit).

Ingevolge artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) wordt, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL).

Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De voorzieningenrechter oordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De voorzieningenrechter beoordeelt aan de hand van de gronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

De vraag die in deze procedure moet worden beantwoord is dus of het college zich naar voorlopig oordeel op het standpunt heeft mogen stellen dat het AZC voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Advies van de gemeenteraad

Verzoekers betogen dat het college de gemeenteraad om advies had moeten vragen alvorens op de aanvraag te beslissen. Dat volgt naar hun mening uit artikel 2, onder a en b, in samenhang met artikel 2, onder j, van de lijst met gevallen waarvoor een bindend advies van de raad vereist is. Nu dat niet is gebeurd is de omgevingsvergunning verleend in strijd met artikel 16.15a, onder b, en artikel 16.15b van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.21, eerste lid, van het Omgevingsbesluit, aldus verzoekers.

Het college stelt zich op het standpunt dat de aanvraag betrekking heeft op het bouwen van een AZC en niet op woningen. Een asielzoekerscentrum voorziet niet in woningen, noch in taalkundige noch in planologische zin, omdat asielzoekers daarin worden opgevangen gedurende het asielproces. De voorzieningen in een asielzoekerscentrum zijn ook wezenlijk anders dan bij woningen, te denken valt aan de aanwezigheid van begeleiding, recreatieruimte, leslokalen en beveiliging. Ook uit jurisprudentie volgt dat een asielzoekerscentrum in ruimtelijke zin een maatschappelijke functie is en geen woonfunctie, aldus het college.

Ingevolge artikel 16.15, eerste lid, van de Omgevingswet worden bij algemene maatregel van bestuur bestuursorganen of andere instanties aangewezen die, in daarbij aangewezen gevallen, in de gelegenheid worden gesteld om aan het bevoegd gezag of een ander bestuursorgaan advies uit te brengen over een aanvraag om een besluit op grond van deze wet.

Ingevolge artikel 16.15a, aanhef en onder b, ten eerste, van de Omgevingswet wordt op grond van artikel 16.15, eerste lid, in ieder geval de gemeenteraad als adviseur aangewezen als het gaat om een aanvraag om een omgevingsvergunning voor in door de gemeenteraad aangewezen gevallen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

In artikel 2, onder j, van de lijst met gevallen is voorgeschreven dat de raad is aangewezen als adviseur wanneer het gaat om een buitenplanse omgevingsplanactiviteit die betrekking heeft op een ruimtelijke ontwikkeling, waarvoor een ruimtelijk kader ontbreekt om de activiteit aan te toetsen. Van een ruimtelijke ontwikkeling is op grond van artikel 2, onder a, van die lijst sprake wanneer het gaat om het bouwen van 2 woningen binnen de bebouwde kom met uitzondering van beschermde dorpsgezichten. Artikel 2, onder b, van die lijst heeft betrekking op het bouwen van een of meer woningen buiten de bebouwde kom of in een beschermd dorpsgezicht.

De voorzieningenrechter volgt het college in het standpunt dat naar de letterlijke tekst van artikel 2, onder a en b, van de lijst met aangewezen gevallen moet worden gekeken. De letterlijke tekst heeft alleen betrekking op het bouwen van woningen. Naar voorlopig oordeel kan het bouwen van tijdelijke woonunits voor een AZC daar niet onder worden begrepen, omdat sprake is van een maatschappelijke functie die moet worden onderscheiden van een woonfunctie. Dat betekent dat in dit geval geen advies van de gemeenteraad was vereist. Deze grond slaagt daarom niet.

Advies van GS

Verder voeren verzoekers aan dat het college ook gedeputeerde staten van Zuid-Holland (GS) om advies had moeten vragen. Dit volgt volgens hen uit artikel 2, onder e, van de lijst met gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten waarvoor advies van GS is vereist, waarin wordt verwezen naar artikel 7.52, zesde lid, van de Omgevingsverordening Zuid-Holland (de omgevingsverordening). Nu dat niet is gebeurd is de omgevingsvergunning verleend in strijd met artikel 4.25, eerste lid, onder g, van het Omgevingsbesluit, in samenhang met artikel 16.15a, onder d, van de Omgevingswet.

Het college stelt zich op het standpunt dat geen advies van GS nodig was, omdat de in artikel 3 van die lijst met gevallen genoemde uitzondering vanwege aantoonbaar vooroverleg zich hier voordoet. Ter voorbereiding op het verlenen van de omgevingsvergunning heeft immers overleg plaatsgevonden met de provincie Zuid-Holland en de ingediende aanvraag is in overeenstemming met de uitkomsten van het vooroverleg.

Daarnaast wijst het college op de bij het verweerschrift gevoegde e-mail van een planadviseur van de provincie Zuid-Holland van 31 oktober 2025, waarin staat dat de provincie akkoord is met deze tijdelijke ontwikkeling.

Ingevolge artikel 16.15a, aanhef en onder d, van de Omgevingswet wordt op grond van artikel 16.15, eerste lid, in ieder geval gedeputeerde staten als adviseur aangewezen als het gaat om een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, in door hen aangewezen gevallen van een belang als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, onder a, dat is aangegeven in een door een bestuursorgaan van de provincie openbaar gemaakt document.

In artikel 2, aanhef en onder e, van de lijst met gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten waarvoor advies van gedeputeerde staten nodig is, zoals door GS vastgesteld op 5 december 2023, zijn activiteiten aangewezen als bedoeld in artikel 7.52, vierde en zesde lid van de Omgevingsverordening (bedrijven).

Ingevolge artikel 7.52, zesde lid, van de omgevingsverordening kan een omgevingsplan dat betrekking heeft op een bedrijventerrein gedeeltelijke functiewijziging mogelijk kan maken door andere activiteiten dan bedrijven toe te laten, voor zover wordt voldaan aan de in die bepaling gestelde voorwaarden.

Op grond van artikel 3, aanhef en onder b, van die lijst met gevallen is artikel 2 niet van toepassing, indien er aantoonbaar vooroverleg is geweest tussen de diensten van de provincie en de diensten van de gemeente waarbij: (i.) er naar aanleiding van dit vooroverleg een positieve schriftelijke vooroverlegreactie is gegeven door of namens GS en (ii.) ook is aangegeven dat het niet nodig is de omgevingsvergunning ter advisering voor te leggen aan GS, en (iii.) de omgevingsvergunning die in procedure wordt gebracht in overeenstemming is met de uitkomsten van het vooroverleg.

Uit de door het college overgelegde e-mails kan worden afgeleid dat er vooroverleg is geweest tussen de medewerkers van de provincie en medewerkers van de gemeente en dat van de zijde van de provincie – in ieder geval ambtelijk – geen bezwaar bestaat tegen het tijdelijke gebruik van de locatie voor een AZC. Op basis van deze stukken kan de voorzieningenrechter echter niet vaststellen of aan de cumulatieve voorwaarden van de onder 10.4 beschreven uitzondering van artikel 3, aanhef en onder b, van de lijst met gevallen is voldaan. Daarmee neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de overgelegde e-mail van de planadviseur van de provincie van later datum is dan de verleende omgevingsvergunning.

Op zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat een advies van GS om een andere reden niet is vereist, omdat de ontwikkeling in overeenstemming is met het zevende lid van artikel 7.52 van de omgevingsverordening. Dit artikelonderdeel voorziet erin dat een omgevingsplan dat betrekking heeft op een bedrijventerrein bij uitzondering een andere ruimtelijke ontwikkeling mogelijk kan maken indien sprake is van een zwaarwegend algemeen belang, er geen reële andere mogelijkheid is en compensatie van de toegedeelde functies van het bedrijventerrein is verzekerd. In de toelichting daarbij staat dat onder zwaarwegend algemeen belang in dit geval in ieder geval wordt verstaan functies die betrekking hebben op openbare veiligheid, gezondheid, energietransitie, infrastructuur en milieu, alsmede (tijdelijke) huisvesting van asielzoekers. Omdat artikel 7.52, zevende lid, niet is vermeld in artikel 2 van de lijst met aangewezen gevallen is een advies niet vereist, aldus het college.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat artikel 7.52, zevende lid, van de omgevingsverordening van toepassing is op de vergunde ontwikkeling. Dit artikellid was van kracht ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en is niet vermeld in artikel 2 van de lijst met aangewezen gevallen waarvoor advies van GS is vereist. De voorzieningenrechter volgt het college daarom in het standpunt dat in dit geval geen advies van GS was vereist. Deze grond slaagt dan ook niet.

In afwijking van het omgevingsplan vergunde activiteiten

Verzoekers voeren verder aan dat in het bestreden besluit een expliciete duiding van de vergunde activiteiten in relatie tot de nieuwe gebruiksfuncties die benodigd zijn voor het AZC – naast opvang ook ondersteunende voorzieningen – ontbreekt. Zo wordt in de herziene omgevingsvergunning, evenals in de omgevingsvergunning van 12 februari 2025, gesproken over een woonfunctie en niet over een logiesfunctie. Het college is daarom niet eenduidig over de beoogde functies.

Deze grond slaagt niet. Uit het samenstel van de beslissing op bezwaar, de omgevingsvergunning van 24 juli 2025 en de onderbouwing van Witteveen+Bos volgt naar voorlopig oordeel voldoende dat het college alleen een AZC als logiesverblijf met bijbehorende voorzieningen heeft vergund en geen woonfunctie. De voorzieningenrechter ziet, mede gelet op wat hierna wordt overwogen, geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de gevolgen voor het woon- en leefklimaat van omwonenden onvoldoende zijn onderzocht.

Aantal en samenstelling asielzoekers

Verzoekers betogen dat het bestreden besluit en daarmee de herziene omgevingsvergunning – waarin een bepaling uit een bestuursovereenkomst over de samenstelling van vreemdelingen woordelijk is overgenomen – onvoldoende randvoorwaarden bevat die publiekrechtelijk afdwingbaar zijn. Dat het COA garandeert dat het op enig moment niet meer dan 225 vreemdelingen op de locatie zal opvangen is niet gelijk te stellen met een vergunningsvoorwaarde die het COA verbiedt meer vreemdelingen op te vangen. Bovendien is het volgens verzoekers onduidelijk waarom maximaal 275 capaciteitsplaatsen worden gerealiseerd, als maar 225 vreemdelingen tegelijkertijd zouden mogen worden opgevangen. Verzoekers zijn verder van mening dat een evenwichtige samenstelling van vreemdelingen voor wat betreft herkomst, geslacht, leeftijd en gezinssituatie niet voldoende is verzekerd, omdat op dit punt slechts sprake is van een inspanningsverplichting van het COA.

De voorzieningenrechter volgt verzoekers niet in dit betoog. Op grond van voorwaarde 6 van de omgevingsvergunning mogen niet meer dan 225 vreemdelingen worden opgevangen, waarvan maximaal 25 Alleenstaande Minderjarige Vreemdelingen (AMV’ers). Indien er meer dan 225 vreemdelingen zouden worden opgevangen, levert dit naar het oordeel van de voorzieningenrechter een overtreding op van de omgevingsvergunning. Het vermelde aantal capaciteitsplaatsen van 275 doet daar niet aan af. Het college heeft toegelicht dat dit betrekking heeft op het aantal bedden en niets zegt over het aantal asielzoekers dat op de locatie zal worden opgevangen. Er wordt een overschot aan bedden gerealiseerd, zodat ervoor kan worden gezorgd dat gezinnen zoveel mogelijk bij elkaar kunnen worden geplaatst. Het aantal asielzoekers dat in het AZC mag worden gehuisvest is in alle gevallen gemaximeerd op 225 personen. Dit is ter zitting ook door het COA bevestigd.

Over de samenstelling van de vreemdelingen die mogen worden gehuisvest stelt de voorzieningenrechter vast dat in de voorwaarden niet alleen een inspanningsverplichting voor een evenwichtige samenstelling is opgenomen, maar dat daarin ook concrete percentages worden vermeld. Zo is voorgeschreven dat de groep vreemdelingen, vanwege de AMV’ers, voor ten minste 50% uit gezinnen zal moeten bestaan. Die percentages zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet vrijblijvend, maar verplichtingen waaraan het COA zich zal moeten houden. De voorzieningenrechter is het met het college eens dat verdergaande voorwaarden in de vergunning over de samenstelling van de groepen vreemdelingen niet noodzakelijk zijn om aan de belangen van omwonenden tegemoet te komen.

Veiligheid

Volgens verzoekers blijkt niet dat het veiligheidsplan, dat via voorwaarden aan de omgevingsvergunning is gekoppeld, voldoende duidelijke en onderbouwde standpunten bevat over de voor de begeleiding van verschillende doelgroepen van asielzoekers relevante aspecten.

Het college stelt zich op het standpunt gesteld dat aan het bestreden besluit een veiligheidsplan ten grondslag ligt dat gericht is op het voorkomen van incidenten. Het veiligheidsplan is dynamisch van aard en wordt geëvalueerd zodat het kan worden aangescherpt indien de concrete situatie daar aanleiding voor geeft.

De voorzieningenrechter stelt vast dat op grond van voorwaarde 4 van de omgevingsvergunning van 24 juli 2025 het veiligheidsplan moet worden nageleefd en dat voorwaarde 5 bepaalt dat opvolgende versies van het veiligheidsplan ook worden beschouwd als onderdeel van de omgevingsvergunning.

In het verweerschrift is toegelicht dat vanuit het COA is aangegeven dat een gestructureerde en hoogwaardige aanpak van begeleiding wordt gehanteerd. Het doel is om de bewoners te ondersteunen bij het ontwikkelen van zelfredzaamheid in een voor hen onbekende omgeving. Hiermee worden asielzoekers in staat gesteld om zo vroeg mogelijk eigen verantwoordelijkheid te nemen voor hun toekomst en actief bij te dragen aan de samenleving. In gevallen waarin bewoners geen recht hebben op asiel, richt het COA zich met deze begeleiding op een perspectiefvolle terugkeer. De methodische aanpak zorgt ervoor dat er goed zicht is op de situatie van de bewoners. Hierdoor kan tijdig worden ingespeeld op de behoeften en bijdragen aan hun veiligheid, welzijn en toekomst. De begeleiding op locatie wordt uitgevoerd door een professioneel team. Dit team bestaat uit circa 11 tot 13 fte. De begeleiders werken een dienstenrooster en zijn dagelijks beschikbaar tussen 08.00 uur en 22.00 uur (doordeweeks) en tot 17.00 uur in het weekend. Buiten deze uren zijn er minimaal drie beveiligers aanwezig om de BHVorganisatie te waarborgen, en is de bereikbaarheidsdienst van het COA operationeel. Voor de 25 AMV’ers wordt door het COA dagelijks begeleiding geboden die aansluit op de specifieke behoeften van deze groep. Voor deze groep is ook gedurende de nacht begeleiding aanwezig op de locatie.

De voorzieningenrechter ziet, mede gelet op de toelichting van het college op het veiligheidsplan en het dynamische karakter daarvan, geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de omgevingsvergunning onvoldoende waarborgen biedt voor de veiligheid van de omgeving en daarmee van omwonenden.

Gevolgen voor lokale voorzieningen

Verzoekers zijn van mening dat een deugdelijk onderzoek naar de druk op de lokale voorzieningen ontbreekt. Daarmee is niet komen vast te staan dat het AZC niet leidt tot onevenredige druk op lokale voorzieningen, in het bijzonder scholen, lokale politie en handhaving.

Het college heeft toegelicht dat de gemeente, naar aanleiding van de tegen de omgevingsvergunning gemaakte bezwaren, nogmaals gesprekken heeft gevoerd met scholen (lokaal en regionaal). De scholen concluderen dat zij er vertrouwen in hebben om een passend onderwijsaanbod te faciliteren. Ook blijkt uit het raadsvoorstel van

22 september 2023 dat er eerder ook al gesproken is met scholen, kinderopvang en vrijwilligersinstellingen. Gebleken is dat zij positief staan tegenover de realisatie van het AZC en dat zij er vertrouwen in hebben dat zij een passend aanbod kunnen realiseren. De lokale politie is vanaf het begin betrokken bij de planvorming en heeft aangegeven dat het toezicht op de locatie binnen het reguliere politiewerk valt. Bovendien vindt structureel overleg plaats tussen het COA, gemeente, politie en andere partners in de veiligheidsketen. Eventuele incidenten worden geregistreerd en waar nodig opgevolgd met passende maatregelen, zoals waarschuwing, overplaatsing of aangifte. De opvanglocatie is daarnaast goed bereikbaar voor hulpdiensten en beschikt over een eigen calamiteitenplan.

De voorzieningenrechter ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanknopingspunt om aan te nemen dat voorzieningen in de gemeente Midden-Delfland onder onevenredige druk komen te staan als gevolg van het AZC. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat op het AZC zelf ook voorzieningen komen, zoals leslokalen, een sportveld, een locatie voor gezondheidszorg, een recreatiekamer en een kantoor voor Vluchtelingenwerk Nederland.

Milieuaspecten

Verzoekers hebben er in hun verzoek op gewezen dat de beoordeling van de Omgevingsdienst Haaglanden van documenten over de bodemgesteldheid niet bij het bestreden besluit is gevoegd. Daarom kan niet worden uitgesloten dat het noodzakelijk is om nadere voorwaarden aan de vergunning te verbinden, waarmee naleving van bodemonderzoeken wordt geborgd. Ook de beoordeling van de AERIUS-berekeningen door de Omgevingsdienst Haaglanden is niet bij het bestreden besluit gevoegd, zodat verzoekers die niet kunnen verifiëren.

Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, als deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept (zie artikel 8:69a van de Awb). De wetgever heeft hiermee de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de verzoeker door het besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit dus niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de verzoeker.

De door verzoekers bedoelde documenten van de Omgevingsdienst zijn onderdeel van het dossier in deze procedure. Verzoekers hebben daarom kennis kunnen nemen van die documenten en op zitting toegelicht dat zij de inhoud daarvan niet betwisten. Voor zover verzoekers hun betoog handhaven dat aan de omgevingsvergunning voorschriften moeten worden verbonden over de bodemkwaliteit en AERIUS-berekeningen, kan dit betoog naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet slagen vanwege het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste. Daartoe wordt overwogen dat – naar niet door verzoekers is betwist – het dichtstbijzijnde Natura-2000 gebied kilometers van de locatie en daarmee van de omwonden ligt. De bodemonderzoeken zijn erop gericht om vast te stellen of de bodem geschikt is voor de gebruikers van de locatie waarop de AZC is voorzien. Daarop betrekking hebbende normen strekken niet tot bescherming van belangen van verzoekers.

Flora- en fauna

Verzoekers wijzen erop dat naleving van het ecologisch werkprotocol van

4 maart 2025 in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie niet als specifieke voorwaarde aan de omgevingsvergunning is verbonden.

Het college stelt zich op het standpunt dat het toevoegen van het ecologisch werkprotocol als bijlage bij de omgevingsvergunning voldoende is, omdat het bij wet verboden is om handelingen uit te voeren die in strijd zijn met flora- en faunawetgeving.

De voorzieningenrechter stelt vast dat het college in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd waarom het ecologisch werkprotocol niet als voorwaarde aan de vergunning is verbonden, zoals de commissie bezwaarschriften heeft geadviseerd. Het college heeft dit advies wel overgenomen met het bestreden besluit. Naar voorlopig oordeel is daarom sprake van een motiveringsgebrek. Dit motiveringsgebrek geeft echter geen aanleiding tot schorsing van het bestreden besluit, omdat sprake is van een gebrek dat eventueel in beroep kan worden gepasseerd. Omdat deze grond niet slaagt, laat de voorzieningenrechter in het midden of de grond van verzoekers, gelet op het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste, tot vernietiging van het bestreden besluit zou kunnen leiden.

Laddertoets

Verzoekers betogen dat het bestreden besluit niet voldoet aan de ladder van duurzame verstedelijking, omdat een objectieve cijfermatige onderbouwing ontbreekt van de stelling dat er een landelijke urgentie is voor nieuwe opvanglocaties voor vluchtelingen. Volgens verzoekers heeft het college in de beslissing op bezwaar voor de onderbouwing van de behoefte naar het AZC en de samenstelling van de asielzoekers niet kunnen volstaan met een verwijzing naar de Spreidingswet, de landelijke cijfers en ervaringen van het COA. De kwantitatieve behoefte (aantal opvangplekken) alsook de kwalitatieve behoefte (behoefte aan het specifieke karakter van de voorziene stedelijke ontwikkeling ) is niet afdoende onderbouwd.

Artikel 5.129g, tweede lid, van het Bkl bepaalt dat, voor zover een omgevingsplan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, met het oog op het belang van zorgvuldig ruimtegebruik en het tegengaan van leegstand in het omgevingsplan rekening wordt gehouden met:

a. de behoefte aan die stedelijke ontwikkeling; en

b. als die stedelijke ontwikkeling is voorzien buiten het stedelijk gebied of buiten het stedelijk groen aan de rand van de bebouwing van stedelijk gebied: de mogelijkheden om binnen dat stedelijk gebied of binnen dat stedelijk groen aan de rand van de bebouwing van stedelijk gebied in die behoefte te voorzien.

Naar voorlopig oordeel kan in dit geval van een nieuwe stedelijke ontwikkeling worden gesproken, ook al is deze van tijdelijke aard. Gelet op de ligging van het perceel waarop het AZC tussen percelen met bestaande bedrijfsbebouwing, ontsluitingswegen en woningen volgt de voorzieningenrechter het standpunt van het college dat de ontwikkeling is voorzien in stedelijk gebied.

In de onderbouwing van Witteveen+Bos is over de behoefte onder meer vermeld dat de behoefte aan opvanglocaties in de afgelopen jaren aanzienlijk is toegenomen en dat de situatie in Ter Apel de urgentie van het probleem illustreert. In het bestreden besluit is, onder verwijzing naar de website van het COA vermeld dat de vraag naar opvangplekken in de loop van 2025 stijgt en op 1 januari 2026 een extra opgave van 52.500 benodigde opvangplaatsen wordt voorzien. De voorzieningenrechter kan het college erin volgen dat op basis van deze gegevens, in combinatie met de uit de Spreidingswet voortvloeiende verplichtingen voor de gemeente Midden-Delfland, kan worden uitgegaan van een behoefte aan 225 opvangplekken. Over de kwalitatieve behoefte heeft het COA op zitting toegelicht dat die onder meer afhankelijk is van de doorstroming in de asielprocedure en dat de behoefte aan het nu vergunde type opvang groot is.

Gelet op het voorgaande heeft het college de behoefte aan de stedelijke ontwikkeling naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voldoende onderbouwd en is geen sprake van strijd met artikel 5.129g, tweede lid, onder a, van het Bkl.

Provinciale Omgevingsvisie

Verzoekers betogen dat in het bestreden besluit onvoldoende is onderbouwd dat afwijking van de Omgevingsvisie Zuid-Holland (de omgevingsvisie) om het AZC mogelijk te maken is gerechtvaardigd. In de omgevingsvisie is de locatie aangewezen als regionaal bedrijventerrein.

De voorzieningenrechter overweegt dat het college niet is gebonden aan de omgevingsvisie, maar dat het daar rekening mee moet houden. Het college heeft dat naar voorlopig oordeel in voldoende mate gedaan, omdat sprake is van een tijdelijke ontwikkeling waarvan niet aannemelijk is dat die in de weg staat aan verwezenlijking van het bedrijventerrein. Deze grond slaagt daarom niet.

Aantal verkeersbewegingen en parkeerplaatsen

Verzoekers stellen dat in het rapport van Witteveen+Bos van 18 december 2024 het aantal vervoersbewegingen van het nieuwe AZC niet cijfermatig is onderbouwd. Zonder dat het gemiddeld aantal medewerkers en bezoekers per dag is onderzocht en onderbouwd, kan ook niet worden uitgegaan van de juistheid van een parkeernorm van 1 parkeerplaats per 10 asielzoekers.

Het college stelt zich onder verwijzing naar onder meer een uitspraak (ECLI:NL:RVS:2019:3917) van de Afdeling op het standpunt dat het uitgangpunt van 1 parkeerplaats per 10 asielzoekers een zorgvuldige benadering is en een geaccepteerde rekenmethode om het aantal parkeerplaatsen te berekenen.

Niet in geschil is dat de gemeentelijke parkeernota niet voorziet in een passende parkeernorm voor een AZC en dat die ook niet kan worden ontleend aan richtlijnen van het CROW. Onder die omstandigheden ziet de voorzieningenrechter niet in dat voor het berekenen van de parkeerbehoefte geen gebruik zou kunnen worden gemaakt van ervaringscijfers van het COA. De rekentool die Witteveen+Bos gebruikt voor het vaststellen van vervoersbewegingen bij opvanglocaties van het COA is gebaseerd op tellingen van vervoersbewegingen en wordt regelmatig herijkt. Dat verzoekers geen kennis hebben kunnen nemen van deze rekentool, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet mocht baseren op de aan de hand daarvan vastgestelde parkeerbehoefte. Volgens het college worden bij het AZC per dag maximaal 26 vervoersbewegingen met motorvoertuigen verwacht. De 31 voorziene parkeerplaatsen voorzien daarom ruimschoots in de parkeerbehoefte. De voorzieningenrechter kan dit standpunt volgen, temeer omdat bij een parkeernorm van 1 parkeerplaats per 10 asielzoekers afgerond 23 parkeerplaatsen zouden zijn benodigd. Daarmee zijn de aan het AZC verbonden vervoersbewegingen en het aantal benodigde parkeerplaatsen naar voorlopig oordeel niet onderschat. Deze grond slaagt niet.

Alternatieve locatie

Volgens verzoekers blijkt uit een door hen uitgevoerde analyse – bijlage 3 bij het verzoekschrift – dat een AZC op de locaties IJsbaan Schipluiden, Keenenburg V en Hooipolder met aanmerkelijk minder bezwaren kan worden gerealiseerd en dat dit een gelijkwaardig resultaat oplevert. De keuze voor de locatie waarvoor vergunning is verleend lag volgens verzoekers bij voorbaat al vast en is niet de meest geschikte locatie.

In het bestreden besluit is overwogen dat de gemeente geen grote panden beschikbaar heeft en dat er geen onbenutte woningbouwgronden beschikbaar zijn. Om die reden is een bedrijventerrein een voor de hand liggende locatie voor een voorziening voor opvang van asielzoekers. Het belang van het realiseren van een maatschappelijke voorziening die tijdelijk is weegt volgens het college zwaarder dan het belang om bedrijven te vestigen op de locatie. In de aanloop naar het raadsvoorstel is onderzoek gedaan naar locaties binnen de gemeente waar een AZC eventueel gerealiseerd kan worden. Uit dat onderzoek12 is gebleken dat de enige locatie binnen de gemeente die geschikt is voor de vestiging van een AZC – inclusief de daarbij behorende randvoorwaarden – en die beschikbaar is (in eigendom kunnen krijgen en geen verplichtingen) dit perceel betreft. De gemeente heeft dit perceel daarom aangekocht van een bedrijvenschap. Voor het voldoen aan de landelijke, regionale en lokale opgave moet dit terrein hier voor een korte periode worden ingezet. In het verweerschrift is toegelicht dat de vergunde locatie verder weg van de bestaande woningen ligt in vergelijking met de door verzoekers aangedragen locaties IJsbaan Schipluiden en Keenenburg V.

De voorzieningenrechter begrijpt dat het voor verzoekers van belang is dat het proces van de locatiekeuze op transparante wijze verloopt en dat voor de huidige locatie is gekozen vanwege geschiktheid daarvan en niet vanwege andere (financiële) belangen. In het kader van dit verzoek om voorlopige voorziening moet de voorzieningenrechter hetgeen verzoekers aanvoeren over alternatieve locaties beoordelen op basis van vaste rechtspraak over het bestaan van alternatieven in relatie tot besluitvorming over een aanvraag om een omgevingsvergunning. De wijze waarop de gemeente de grond van de gekozen locatie heeft verworven staat in deze procedure niet ter beoordeling.

Uit deze vaste rechtspraak volgt dat het college bij een aanvraag om een omgevingsvergunning moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend, inclusief de daarin opgenomen locatie. Dat betekent onder meer dat, als het project op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven alleen dan tot weigering van de vergunning kan leiden, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden behaald met aanmerkelijk minder bezwaren (24 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4559). De voorzieningenrechter kan het college, gelet op de nadere toelichting in het verweerschrift, volgen in het standpunt dat verzoekers niet aannemelijk hebben gemaakt dat op de door hen aangedragen locaties kan worden voorzien in een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bewaren. Het college heeft daarbij van belang mogen achten dat de gekozen locatie snel beschikbaar was en dat – naar door verzoekers niet is bestreden – de afstand van die locatie tot bestaande woningen groter is dan bij de locaties IJsbaan Schipluiden en Keenenburg V. Deze grond slaagt daarom niet.

Slotsom

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft het college zich naar voorlopig oordeel op het standpunt mogen stellen dat realisatie van het AZC in overeenstemming is met het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). Daaruit volgt naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter ook dat het college heeft kunnen besluiten om met een buitenplanse omgevingsvergunning van het omgevingsplan af te wijken.

Conclusie en gevolgen

Wat verzoekers hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor de verwachting dat het bestreden besluit in de bodemprocedure niet in stand zal kunnen blijven. De voorzieningenrechter wijst het verzoek daarom af. Dat betekent dat het bestreden besluit niet wordt geschorst. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.