Uitspraak toetsing opa bouw (toetsen aan etfal?, hoe zit het met het inrichtingsplan?) + technische bouwactiviteit

Deze uitspraak gaat over de door het college aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een woongebouw op de locatie [locatie 1] te [plaats].

Vergunninghouder is voornemens om een woongebouw met elf woonlagen te realiseren aan de [locatie 1], in het centrum van [plaats]. In het woongebouw komen 60 sociale huurwoningen. Om dit woongebouw planologisch mogelijk te maken heeft de gemeenteraad van [plaats] bij besluit van 16 mei 2024 het bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan]” vastgesteld. Dit bestemmingsplan is inmiddels onherroepelijk.

Op 10 maart 2025 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning aangevraagd om de bouw van het woongebouw mogelijk te maken. De activiteiten die zijn aangevraagd zijn de omgevingsplanactiviteit bouwen (als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet) en de technische bouwactiviteit (als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet). Bij besluit van 14 mei 2025 heeft het college de omgevingsvergunning voor beide activiteiten verleend.

Eisers wonen op een aangrenzend perceel en zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunning die de bouw van een woontoren met een hoogte van 35 meter toestaat.

Opmerkingen vooraf

Op zitting hebben eisers uitgebreid hun bezwaren en zorgen toegelicht over de komst van de woontoren. De voorzieningenrechter begrijpt dat eisers deze zorgen hebben. Een woontoren van 35 meter vlak bij hun perceel heeft namelijk grote gevolgen voor hen. Dat neemt niet weg dat de voorzieningenrechter in deze procedure niet alle bezwaren die eisers tegen het woongebouw hebben kan beoordelen en ook geen oordeel kan geven over of de woontoren (in deze vorm) op deze locatie wenselijk en geschikt is. Om de woontoren planologisch mogelijk te maken, is al eerder een bestemmingsplan vastgesteld en dat bestemmingsplan is ondertussen onherroepelijk na een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op het beroep dat eerder tegen het bestemmingsplan is ingesteld. Dat bestemmingsplan geldt hier dus als vaststaand gegeven.

De voorzieningenrechter kan in deze zaak uitsluitend beoordelen of het college de omgevingsvergunning voor de bouw terecht heeft verleend. Het toetsingskader voor die beoordeling is beperkt. Dat kader zet de voorzieningenrechter hierna eerst uiteen.

Wettelijk kader

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente (zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden alsook de bestemmingsplannen die na 2024 zijn vastgesteld, maar waarvan het ontwerp vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd. Ook bestaat het tijdelijke deel van het omgevingsplan uit enkele gemeentelijke verordeningen en de bruidsschat. De bruidsschat bevat regels die eerst op Rijksniveau geregeld waren, maar nu (in ieder geval tijdelijk) onderdeel uitmaken van het omgevingsplan.

Voor het perceel waar het woongebouw wordt gerealiseerd, is op 16 mei 2024 het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ vastgesteld. Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Apeldoorn. Volgens het omgevingsplan gelden op het perceel de functies ‘Wonen’ en ‘Verkeer-Verblijfsgebied’.

Omgevingsplanactiviteit bouwen

Onder een omgevingsplanactiviteit wordt onder meer verstaan een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan (dit volgt uit bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet, waarin het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ is gedefinieerd). Dit wordt de binnenplanse omgevingsplanactiviteit genoemd. De bouw van de woontoren is op grond van het tijdelijk deel van het omgevingsplan (de bruidsschat) verboden zonder omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit (op grond van artikel 22.26 en 22.27 van het Omgevingsplan, in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet).

In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels voor vergunningverlening. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de aanvraag van de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit beoordeelt. In artikel 8.0a, eerste lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit wordt verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld voor het verlenen van de omgevingsvergunning. In artikel 22.29 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan staat het toetsingskader voor een omgevingsplanactiviteit bouwen. Uit die bepaling volgt dat het bouwwerk niet in strijd mag zijn met de in het omgevingsplan gestelde regels over het bouwen, in stand houden en gebruiken van bouwwerken en ook niet in strijd mag zijn met de redelijke eisen van het welstand, beoordeeld volgens de criteria van de welstandsnota. Daarnaast moet worden voldaan aan regels over het bouwen van bodemgevoelige gebouwen op verontreinigde bodem, maar dat is in deze zaak niet aan de orde.

Is in voldoende mate ruimte aanwezig voor het parkeren van auto’s?

Eisers betogen – kort samengevat – dat de bouw van de woontoren tot parkeerproblemen leidt en dat niet is voorzien in voldoende parkeerplaatsen. Eisers voeren aan dat niet mag worden uitgegaan van de norm voor sociale huurappartementen, ook omdat in de omgevingsvergunning niet is geborgd dat dit in de toekomst niet zal veranderen. Verder voeren eisers aan dat ten onrechte is getoetst aan de Beleidsregels Parkeren 2024 en niet (zoals eisers is voorgehouden) aan de strengere regels uit 2019 en dat het college bij het toetsen ten onrechte niet heeft beoordeeld of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locatie, zoals voorgeschreven in de Beleidsregels Parkeren 2024. Eisers voeren ook nog aan dat ten onrechte niet eerst is onderzocht of koop of huur van parkeerruimte elders een oplossing is voor het niet kunnen voorzien in parkeerplaatsen op eigen terrein.

Voor parkeren is in het bestemmingsplan, dat onderdeel uitmaakt van het tijdelijk deel van het omgevingsplan (hierna te noemen: het bestemmingsplan) een specifieke bepaling opgenomen in artikel 9.3.2. Daarin staat: “Een omgevingsvergunning voor bouwen wordt slechts verleend indien bij de aanvraag wordt aangetoond dat in voldoende mate ruimte aanwezig is voor het parkeren van auto’s en fietsen en het laden en lossen van goederen. Dit volgens de ‘Beleidsregel Parkeren’ zoals vastgesteld op 21 maart 2019, die is opgenomen in bijlage 4 van de Bijlagen bij de regels, dan wel haar rechtsopvolger.”

De voorzieningenrechter beoordeelt, gelet op de hiervoor geciteerde regel uit het bestemmingsplan, of is aangetoond dat in voldoende mate is voorzien in parkeerplaatsen. Anders dan eisers betogen, is daarvoor de Beleidsregels Parkeren 2024 (en niet die uit 2019) bepalend. In artikel 9.3.2 van het bestemmingsplan wordt namelijk specifiek gesproken over de beleidsregels uit 2019 dan wel haar rechtsopvolger. Dat de Beleidsregels Parkeren 2024 soepelere parkeernormen bevat, maakt niet dat het college om die reden aan de strengere normen uit de beleidsregels van 2019 had moeten toetsen. Artikel 9.3.2. van het bestemmingsplan biedt daar geen aanknopingspunten voor.

De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat is aangetoond dat in voldoende mate is voorzien in parkeerplaatsen, conform de Beleidsregels Parkeren 2024. Het college heeft toegelicht dat er (worst case gerekend, volgens de Beleidsregels Parkeren 2019) een parkeerbehoefte van 81 parkeerplaatsen is voor bewoners en bezoekers samen. In het plangebied is weliswaar te weinig ruimte voor parkeerplaatsen, maar in de beleidsregels is voor het centrumgebied als alternatief opgenomen dat de parkeerbehoefte wordt overgenomen in een bestaande gemeentelijke parkeervoorziening. Het college heeft toegelicht dat alle 81 benodigde parkeerplaatsen een plek in de gemeentelijke parkeergarage [naam parkeergarage] krijgen (dat wil zeggen: dat 81 parkeerplaatsen worden gereserveerd door contractuele afspraken tussen vergunninghouder en de gemeente, waarmee de gemeente zich heeft vastgelegd ruimte te reserveren voor het opvangen van deze parkeerbehoefte). Het college heeft op zitting verder nog toegelicht dat deze parkeergarage ruim voldoende capaciteit heeft om deze benodigde parkeerplaatsen op te vangen. Dat hebben eisers als zodanig niet betwist en ook de voorzieningenrechter heeft geen reden om daaraan te twijfelen.

Eisers hebben nog wel aangevoerd dat de parkeergarage op meer dan 400 meter ligt en dat een dergelijke afstand in strijd is met de Beleidsregels Parkeren 2024. Dat volgt de voorzieningenrechter niet. Hoewel de loopafstand van het plangebied naar de parkeergarage inderdaad ongeveer 400-450 meter is, levert dit geen strijd op met de beleidsregels. In de beleidsregels wordt namelijk gesproken over ‘een acceptabele loopafstand van circa 400 meter’.

Ten slotte merkt de voorzieningenrechter nog op dat zij de vrees van eisers dat bewoners en bezoekers dichterbij in de [locatie 2] zullen parkeren niet deelt. Het college heeft op zitting toegelicht dat daar overdag alleen betaald geparkeerd kan worden door bewoners, tenzij zij een parkeervergunning hebben. De nieuwe bewoners komen echter niet in aanmerking voor een bewonersparkeervergunning in de wijk. Bovendien heeft het college voorbereidingen in gang gezet om in de directe omgeving van de bouwlocatie en daarmee van de woning van eisers de venstertijden voor parkeren (vergunning zone) aan te passen naar een 24h regime. De voorzieningenrechter kan daarom het college volgen in de verwachting dat bewoners niet, als alternatief voor de parkeergarage [naam parkeergarage], in de [locatie 2] zullen parkeren.

Dat niet eerst (kenbaar) het alternatief om ten behoeve van het initiatief elders parkeerruimte voor onbepaalde tijd te kopen of te huren is onderzocht maakt het oordeel niet anders. Het overnemen van de parkeerbehoefte in een gemeentelijke parkeervoorziening, zoals in dit geval is gebeurd, staat in de Beleidsregels Parkeren 2024 genoemd als een alternatief naast (onder meer) het alternatief ‘koop of huur’. De rechtbank volgt eisers niet dat uit de beleidsregels volgt dat eerst had moeten worden onderzocht of elders parkeerruimte voor onbepaalde tijd kon worden gekocht of gehuurd. Ook volgt uit de door het college toegepaste beleidsregel niet dat het college bij toepassing daarvan moet toetsen of wordt voldaan aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

De beroepsgrond slaagt niet.

Is sprake van strijd met de redelijke eisen van welstand?

Eisers betogen dat er niet aan welstandseisen wordt voldaan, omdat er niet wordt voldaan aan het beeldkwaliteitsplan. Eisers voeren in dat kader aan dat de balkons aan de andere zijde zouden komen en dat er maar zes verdiepingen in zouden staan.

Op basis van vaste rechtspraak (ABRvS 27 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1290) mag het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies gebonden is en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel een doorslaggevende betekenis toekennen. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting, tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bevoegd gezag dit niet – of niet zonder meer – aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij de omgevingsvergunning een positief welstandsadvies is gevoegd. De welstandscommissie heeft op 9 september 2025 een aanvullend advies uitgebracht. In het aanvullend advies komt de welstandscommissie niet tot een andere conclusie dan in haar eerdere advies. Ook in het aanvullend advies wordt namelijk geoordeeld het bouwplan in overeenstemming is met het voor deze ontwikkeling vastgestelde beeldkwaliteitsplan.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college het welstandsadvies van 26 juni 2024 zonder nadere motivering heeft kunnen overnemen. Dit advies geeft namelijk weer hoe de welstandcommissie het bouwplan aan het beeldkwaliteitsplan heeft getoetst en welke conclusie de welstandscommissie daaraan verbindt. Hoewel dit advies beknopt is, kan de voorzieningenrechter de welstandscommissie volgen in haar conclusie en hoe zij daartoe is gekomen. Dat het college later nog om een aanvullend welstandsadvies heeft gevraagd, maakt niet dat het eerdere welstandsadvies om die reden gebreken vertoonde. De welstandscommissie komt immers niet tot een andere conclusie dan in haar eerdere advies.

Dat wat eisers hebben aangevoerd leidt naar het oordeel van de voorzieningenrechter verder niet tot de conclusie dat het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college aan dit advies geen doorslaggevende betekenis had mogen toekennen. De voorzieningenrechter merkt daar allereerst bij op dat eisers geen advies hebben overgelegd van een andere deskundig te achten persoon of instantie waarom het welstandsadvies in strijd zou zijn met de volgens de welstandsnota geldende criteria. De overige grond van eisers waarom het welstandsadvies ondeugdelijk zou zijn, slaagt ook niet. De voorzieningenrechter ziet niet in waarom sprake zou zijn van strijd met het beeldkwaliteitsplan. Niet alleen is het beeldkwaliteitsplan specifiek opgesteld voor dit project, maar in dit plan wordt op meerdere plekken (anders dan eisers veronderstellen) uitgegaan van een woontoren met 11 bouwlagen.

De beroepsgrond slaagt niet.

Zijn de geluiddempende voorzieningen en het inrichtingsplan onvoldoende geborgd?

Eisers betogen dat in de omgevingsvergunning niet is geborgd dat tussen de fietsenberging en het bijgebouw aan de [locatie 2] [huisnummer] geluiddempende voorzieningen worden aangebracht. Ook betogen eisers dat het inrichtingsplan juridisch niet is geborgd in de vergunning.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat de verleende omgevingsvergunning uitsluitend betrekking heeft op de bouw van de woontoren en niet op de bouw van de fietsenberging. Het college heeft in het verweerschrift terecht gesteld dat de fietsenberging afzonderlijk wordt vergund en dat het daarom niet mogelijk is om deze voorwaarde op te nemen in deze omgevingsvergunning, die uitsluitend de bouw van de woontoren mogelijk maakt. Wat betreft het inrichtingsplan overweegt de voorzieningenrechter nog dat het omgevingsplan geen (voorwaardelijke) verplichting bevat waaruit volgt dat ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning sprake moet zijn van een uitgewerkt inrichtingsplan. Nu een inrichtingsplan niet verplicht is gesteld en het aangevraagde bouwplan past in het omgevingsplan, is het ook juridisch niet noodzakelijk dit te borgen in deze omgevingsvergunning.

De beroepsgrond slaagt niet.

Heeft het college onvoldoende aannemelijk gemaakt dat aan de voorwaardelijke verplichting NIKA wordt voldaan?

Eisers betogen dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat aan de voorwaardelijke verplichting NIKA zoals nader in het omgevingsplan omschreven, wordt voldaan. Dat volgt de voorzieningenrechter niet. Zoals het college terecht stelt is in de omgevingsvergunning een specifiek vergunningvoorschrift opgenomen, waarin – zakelijk weergegeven – staat dat het bouwen van de woontoren slechts is toegestaan als aan de voorwaardelijke verplichting is voldaan. Daarmee heeft het college voldoende geborgd en is voldoende aannemelijk dat wordt voldaan aan de voorwaardelijke verplichting uit het omgevingsplan.

De beroepsgrond slaagt niet.

Technische bouwactiviteit

In artikel 5.1, tweede lid, van de Omgevingswet is bepaald dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een technische bouwactiviteit te verrichten voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. Uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) volgt dat voor bouw van de woontoren zoals die is aangevraagd een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit benodigd is (meer specifiek de bepalingen 2.25, 2.26 en 2.27 van het Bbl).

Heeft het college onvoldoende aannemelijk gemaakt dat wordt voldaan aan de brandveiligheidseisen?

Eisers stellen dat niet wordt voldaan aan de voorschriften brandveiligheid uit het Bbl. Zij verwijzen in dat kader naar “20.G.BSL aanvulling Advies VNOG (…)” bij de omgevingsvergunning, waaruit volgt dat het bouwplan (nog) niet voldoet aan de voorschriften omtrent brandveiligheid.

De toets die het college moet uitvoeren bij de vraag of aan de voorwaarden met betrekking tot de technische bouwkwaliteit van bouwwerken uit het Bbl is voldaan, betreft een aannemelijkheidstoets (dit volgt uit artikel 8.3b van het Bkl). Het college komt bij de beantwoording van de vraag of op basis van de door de aanvrager overgelegde stukken aannemelijk is dat wordt voldaan aan de voorschriften van het Bbl beoordelingsruimte toe. Dit betekent dat niet hoeft te zijn aangetoond dat ook daadwerkelijk wordt voldaan aan de voorwaarden met betrekking tot de technische bouwkwaliteit uit het Bbl.

Het college heeft, zo blijkt uit de verleende omgevingsvergunning, de aanvraag getoetst aan het Bbl waarin technische eisen zijn opgenomen waaraan een bouwwerk moet voldoen. Het college heeft vastgesteld dat het aannemelijk is dat het project voldoet aan de eisen van het Bbl. Het college heeft dus een aannemelijkheidstoets verricht. In het bestreden besluit staat verder vermeld dat eisers in bezwaar onvoldoende hebben onderbouwd waarom de aanvraag niet zou voldoen aan de eisen van het Bbl. Ook in beroep hebben eisers niet gespecificeerd op welk punt de te realiseren bouwtoren brandonveilig is en met welke bepaling uit het Bbl dit in strijd zou zijn. Nu eisers niet concreet hebben aangevoerd aan welke normen uit het Bbl niet zou zijn voldaan, is er geen reden om aan te nemen dat het college het niet aannemelijk heeft mogen achten dat het bouwplan voldoet aan het Bbl.

De verwijzing naar het advies van VNOG helpt eisers evenmin. In het advies waar zij naar verwijzen staat inderdaad dat het bouwplan (nog) niet voldoet aan de voorschriften omtrent brandveiligheid uit het Bbl, maar nadien heeft PEUTZ op 10 april 2025 een (definitief) advies uitgebracht inzake de toetsing aan het Bbl (waaronder aan de brandveiligheidseisen). In dat advies staat niet vermeld dat het bouwplan niet zou voldoen aan de brandveiligheidseisen uit het Bbl. Eisers hebben niet aangevoerd dat en op welke punten het advies van PEUTZ ondeugdelijk zou zijn.

De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is ongegrond.