69ste rechterlijke uitspraak bopa o.a. participatie waarna nog veranderingen aan plan, minder eisen aan beperkte afwijking omgevingsplan

Pas na die eerste bijeenkomst is aan een architectenbureau gevraagd om een ontwerp te maken en dat ontwerp is op een volgende informatieavond gedeeld met de omwonenden. De voorzieningenrechter overweegt dat de aard van participatie voorafgaand aan het indienen van een aanvraag met zich meebrengt dat er nog niet altijd definitieve tot in detail uitgewerkt plannen kunnen worden gepresenteerd.

Door het college is toegelicht dat er tijdens de informatieavonden niet alleen informatie is verstrekt, maar ook informatie over de belangen die spelen bij de betrokkenen is opgehaald. Door die informatieavonden zijn onder andere de zorgen die leven bij de omwonenden duidelijk geworden. Het college stelt die zorgen te hebben betrokken bij de besluitvorming. Het is de voorzieningenrechter niet gebleken dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld door de belangen van de omwonenden niet te inventariseren en niet af te wegen. Dat de belangenafweging niet heeft geresulteerd in een voor eiseres wenselijk resultaat betekent niet dat die belangen niet betrokken zijn. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college het besluit zorgvuldig voorbereid en voldoende onderzoek gedaan naar de betrokken belangen.

Jurisprudentie (ABRvS 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:915 en 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1637) doorgetrokken waaruit volgt dat een beperkte afwijking van het bestemmingsplan met zich brengt dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan (en nu een BOPA) minder uitvoerig hoeft te worden gemotiveerd dan wanneer sprake zou zijn van een grote afwijking van dat bestemmingsplan. Het college kon zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat de functie van kinderdagverblijf qua ruimtelijke impact naar de omgeving gelijk te stellen is aan een basisschool of andere toegestane maatschappelijke voorziening en dat de functie gelet op de aangevraagde omvang, de richtafstand en de milieuzoneringsaspecten ruimtelijk aanvaardbaar is.

Deze uitspraak gaat over een omgevingsvergunning die is verleend voor het realiseren van een basisschool met kinderdagverblijf aan de [adres] in [woonplaats]. Eiseres is het hier niet mee eens.

Voor het perceel waar het bouwplan gerealiseerd wordt geldt het Omgevingsplan gemeente Tynaarlo. Op dit moment geldt de voorheen vastgestelde beheersverordening Eelde – Paterswolde als tijdelijk deel van het Omgevingsplan (artikel 22.1 van de Omgevingswet). Op het perceel rust op grond van de beheersverordening de bestemming ‘Maatschappelijk’ met ‘Waarde – Archeologische verwachting 2’. De partijen zijn het er over eens dat de beheersverordening het bouwplan niet toelaat omdat het bouwplan deels buiten het bouwvlak ligt en omdat een kinderopvang niet binnen de bestemming maatschappelijk past.

Een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.

Dit betekent dat voor het bouwplan in ieder geval een omgevingsvergunning nodig is voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

Op grond van artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) wordt, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Op grond van artikel 8.0b, eerste lid, van het Bkl zijn op de beoordeling van de aanvraag van overeenkomstige toepassing de regels van hoofdstuk 5 van het Bkl, de gestelde regels over omgevingsplannen en de gegeven instructies over omgevingsplannen.

Is het besluit zorgvuldig tot stand gekomen?

Eiseres voert aan dat de zorgen die zij heeft geuit op informatiebijeenkomsten niet zijn meegenomen in de planvorming. Bij de eerste bijeenkomst van april 2022 is een voorstelling gemaakt en zonder terugkoppeling is een ander ontwerp gepresenteerd dat niet meer voor inspraak en aanpassing bespreekbaar was.

De voorzieningenrechter begrijpt uit de toelichting van eiseres op de zitting dat zij het gevoel heeft dat er niet naar haar inbreng en zorgen is geluisterd en dat er foutieve informatie is verstrekt.

De voorzieningenrechter overweegt dat in de Omgevingswet geen eisen worden gesteld aan participatie. Artikel 7.4 van de Omgevingsregeling vereist wel dat de aanvrager bij de aanvraag van een omgevingsvergunning aangeeft of participatie heeft plaatsgevonden en zo ja, hoe en welk resultaat dat heeft opgeleverd. Verder moet een bestuursorgaan op grond van artikel 3:2 van de Awb bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaren.

Uit het dossier blijkt dat er voorafgaand aan de besluitvorming een aantal informatieavonden zijn gehouden voor belangstellenden. Op 6 april 2022 heeft de gemeente informatie verstrekt over de achtergronden en de gedachten over de locatie en heeft vergunninghouder informatie verstrekt over haar visie op onderwijs en gebruik van het gebouw. De omwonenden en ouders van schoolkinderen zijn uitgenodigd om mee te denken over hun ideale invulling van de ruimte. Op 12 april 2023 hebben de architecten de eerste gedachten ten aanzien van het gebouw gepresenteerd en was er een verkeersdeskundige van het college aanwezig. Op 16 juli 2024 is het definitieve ontwerp gepresenteerd aan de omwonenden. De aanvraag is op 5 november 2024 ingediend. Ook na het indienen van de aanvraag heeft er nog een informatieavond plaatsgevonden over de buitenruimte bij de school. Naast de informatieavonden is er ook contact geweest tussen de verantwoordelijk wethouder en een aantal omwonenden.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de vergunninghouder voldaan aan de verplichting in artikel 7.4 van de Omgevingsregeling door bij de aanvraag informatie te verstrekken over de (resultaten van de) door haar uitgevoerde participatie. Verder is op de zitting door de vergunninghouder toegelicht dat de plaatjes die op de eerste informatieavond getoond zijn, niet bedoeld waren om het ontwerp van het gebouw aan de Wolfhorn te presenteren, maar illustratief bedoeld waren om de visie van de school toe te lichten. Pas na die eerste bijeenkomst is aan een architectenbureau gevraagd om een ontwerp te maken en dat ontwerp is op een volgende informatieavond gedeeld met de omwonenden. De voorzieningenrechter overweegt dat de aard van participatie voorafgaand aan het indienen van een aanvraag met zich meebrengt dat er nog niet altijd definitieve tot in detail uitgewerkt plannen kunnen worden gepresenteerd.

Door het college is toegelicht dat er tijdens de informatieavonden niet alleen informatie is verstrekt, maar ook informatie over de belangen die spelen bij de betrokkenen is opgehaald. Door die informatieavonden zijn onder andere de zorgen die leven bij de omwonenden duidelijk geworden. Het college stelt die zorgen te hebben betrokken bij de besluitvorming. Het is de voorzieningenrechter niet gebleken dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld door de belangen van de omwonenden niet te inventariseren en niet af te wegen. Dat de belangenafweging niet heeft geresulteerd in een voor eiseres wenselijk resultaat betekent niet dat die belangen niet betrokken zijn. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college het besluit zorgvuldig voorbereid en voldoende onderzoek gedaan naar de betrokken belangen.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Mocht eiseres er op vertrouwen dat er geen school zou komen?

Eiseres voert ook aan dat zij er op mocht vertrouwen dat er woningbouw zou plaatsvinden op de locatie en geen vestiging van een school. Zij stelt dat zij ten tijde van aankoop van haar kavel navraag heeft gedaan over de ontwikkelingen op het perceel en dat vanuit de gemeente is aangegeven dat woningbouw een reële optie zou zijn voor herontwikkeling van het perceel. De gemeente had in het accommodatiebeleid drie andere locaties aangewezen voor (multifunctionele accommodaties voor) de huisvesting van de basisscholen. Met het vaststellen van de Nota Maatschappelijk Vastgoed in november 2017 mochten de omwonenden volgens eiseres op grond van het vertrouwensbeginsel ervan uit gaan dat de gemeente niet van plan was om een schoollocatie te ontwikkelen aan de Wolfhorn. Pas in de actualisatie van de Nota Maatschappelijk Vastgoed van juni 2020 wordt genoemd dat het perceel ook wordt ingezet voor het realiseren van tijdelijke onderwijshuisvesting voor een periode van maximaal 15 jaar.

Uit vaste rechtspraak volgt dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

De voorzieningenrechter overweegt dat zowel uit de Nota Vastgoed, als uit de overige overgelegde (beleids)stukken geen toezegging volgt dat er geen school op het perceel aan de Wolfhorn zou komen. Uit de beleidsstukken volgen wel indicaties dat er scholen op andere locaties gevestigd worden. In de Nota vastgoed 2017 wordt over de locatie aan de Wolfhorn aangegeven dat deze voor sloop en herontwikkeling in aanmerking komt en dat de mogelijkheden voor herontwikkeling worden onderzocht. Die informatie uit de beleidsstukken en de Nota Vastgoed 2017 is echter onvoldoende om te spreken van een concrete toezegging of uitlatingen of gedragingen waaruit eiseres in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college geen omgevingsvergunning zou verlenen voor de realisatie van een school (met kinderdagverblijf) aan de Wolfhorn. Van een concrete mondelinge of schriftelijke toezegging door een ambtenaar is ook niet gebleken.

Verder is de voorzieningenrechter van oordeel dat er geen sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Een bestuursorgaan mag zijn beleid wijzigen als er sprake is van nieuwe inzichten.

Tegenover de plannen in het beleid staat het feit dat op het perceel al vanaf voordat eiseres haar kavel aankocht, in ieder geval sinds de vaststelling van het bestemmingsplan Eelde – Paterswolde Kern in 2006, een maatschappelijke bestemming rust. Binnen die bestemming is een basisschool toegestaan.

Het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel slaagt niet.

Mocht het college de vergunning verlenen?

Eiseres voert verder aan dat de motivering van het bestreden besluit is gericht op het belang van de school maar dat voorbij wordt gegaan aan de belangen en verwachtingen van omwonenden. De positionering en het gebruik van het bouwwerk is van grote impact op de omwonenden. In het huidige ontwerp is niet tegemoet gekomen aan de wens om overlast te voorkomen. In dit verband wijst eiseres er ook op dat het college de eigen belangen bij het oplossen van huisvestingsproblemen meer gewicht toekent waardoor er volgens eiseres sprake is van detournement de pouvoir (verbod op willekeur) en geen sprake is van fair play.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat het beroep van eiseres zich alleen richt op de verleende omgevingsvergunning voor zover het gaat om de afwijking van de beheersverordening. Haar beroep richt zich niet op de kap van bomen. De vergunning voor afwijking van de beheersverordening ziet alleen op het gebruik van een gedeelte van het gebouw als kinderdagverblijf en de overschrijding van het bouwblok aan de westzijde van het gebouw. Eiseres heeft op de zitting toegelicht dat zij overlast vreest van het gebruik van de buitenruimte van de school en het kinderdagverblijf. Die buitenruimte is gericht naar haar woning aan de Siegersslag. Zij heeft geen zicht op de overschrijding van het bouwvlak aan de westzijde van het gebouw. De voorzieningenrechter gaat daarom niet in op de overschrijding van het bouwvlak.

Het college heeft beleidsruimte bij de beslissing om al dan niet gebruik te maken van zijn bevoegdheid om in afwijking van de beheersverordening een omgevingsvergunning te verlenen en het moet de betrokken belangen afwegen. De voorzieningenrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Hij toetst deze keuze van het college terughoudend. De voorzieningenrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht en of het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening of weigering van de omgevingsvergunning te dienen doelen (ABRvS 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5429).

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de afwijking van de beheersverordening beperkt. De betreffende gronden zijn in het omgevingsplan aangewezen voor maatschappelijke voorzieningen. Onder maatschappelijke voorziening wordt onder andere verstaan: educatieve, (sociaal)-culturele, levensbeschouwelijke voorzieningen, sportvoorzieningen en recreatieve voorzieningen en voorzieningen ten behoeve van de openbare dienstverlening. Een kinderdagverblijf past niet binnen die bestemming. Binnen de bestemming is wel een basisschool toegestaan en ook andere activiteiten die een divers publiek kunnen trekken waarbij ook gebruik van de buitenruimte te verwachten is. Daarbij zijn geen beperkingen gesteld aan het aantal bezoekers of de leeftijd van de bezoekers. Het deel van het gebouw waarin het kinderdagverblijf is beoogd zou bij recht kunnen worden gebruikt voor de onderbouw van de basisschool met daarbijbehorend gebruik van de buitenruimte of een medisch kinderdagverblijf.

Uit vaste rechtspraak (ABRvS 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:915 en 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1637) volgt dat een beperkte afwijking van het bestemmingsplan met zich brengt dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan minder uitvoerig hoeft te worden gemotiveerd dan wanneer sprake zou zijn van een grote afwijking van dat bestemmingsplan.

Het college heeft met betrekking tot het toestaan van het kinderdagverblijf, aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat de functie kinderopvang onbedoeld niet in de definitie van maatschappelijke voorzieningen is overgenomen maar dat de invulling van het beoogde gebouw nauwelijks verschilt van de invulling van het vorige gebouw. Beiden bevatten een kinderdagverblijf. Een kinderdagverblijf is qua functie en locatie passend bij een basisschool. Verder stelt het college dat een kinderopvang volgens de handreiking “Bedrijven en milieuzonering” van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, net als een bassischool, onder milieucategorie 2 valt. Er geldt voor basisscholen en kinderdagverblijven alleen een richtafstand voor het aspect geluid, namelijk 30 meter. Daarom is een kinderdagverblijf volgens het college in beginsel qua ruimtelijke impact naar de omgeving gelijk te stellen aan een basisschool. Het kinderdagverblijf voldoet aan deze richtafstand. Verder is de omvang en gebruiksintensiteit van het kinderdagverblijf ten opzichte van de school relatief gering volgens het college. De oppervlakte die bestemd is voor het kinderdagverblijf betreft circa 150 m² van de circa 1.200 m² van het totale gebouw. Die oppervlakte wordt gebruikt door minder kinderen/personen dan de andere lokalen in de school. De functie kinderdagverblijf kan daarom als een ondergeschikte activiteit gezien. Ook de buitenruimte behorende bij het kinderdagverblijf (96 m²) is relatief klein vergeleken met de buitenruimte voor de school (circa 1.500 m²). Volgens het college zijn er vanuit de milieuzoneringsaspecten geur, stof, geluid en veiligheid geen bezwaren tegen de functie kinderdagverblijf.

De voorzieningenrechter begrijpt de teleurstelling van eiseres dat er een school met kinderdagverblijf gerealiseerd wordt terwijl zij verwacht had dat er woningen zouden komen. Maar naar het oordeel van de voorzieningenrechter mocht het college zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat de afwijkingen van het bestemmingsplan niet in strijd zijn met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het college kon zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat de functie van kinderdagverblijf qua ruimtelijke impact naar de omgeving gelijk te stellen is aan een basisschool of andere toegestane maatschappelijke voorziening en dat de functie gelet op de aangevraagde omvang, de richtafstand en de milieuzoneringsaspecten ruimtelijk aanvaardbaar is.

Voor zover eiseres stelt dat het college ten onrechte aan het belang van het oplossen van zelfgecreëerde huisvestingsproblemen meer gewicht toekent, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet gebleken dat het college de omgevingsvergunning heeft verleend met een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend, of vooringenomen heeft gehandeld. Dat de gemeente medeverantwoordelijk is voor huisvesting van scholen neemt niet weg dat het college bij het beoordelen van de aanvraag moest toetsen of met het plan sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college niet heeft gehandeld in strijd met het verbod van detournement de pouvoir of de andere door eiser genoemde beginselen.

Voor zover eiseres betoogt dat er andere minder kostbare oplossingen voor handen waren waarbij bestaande schoolgebouwen hadden kunnen worden verduurzaamd, volgt uit vaste rechtspraak (ABRvS 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1539) dat het college moet beslissen over een bouwplan zoals dat is ingediend. Als een project op zichzelf voor het college aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven alleen tot weigering van medewerking door het college leiden, als op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het is aan degene die stelt dat er alternatieven zijn, om dit aannemelijk te maken.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft eiseres onvoldoende gemotiveerd dat sprake is van een gelijkwaardig alternatief met aanmerkelijk minder bezwaren. De door eiseres genoemde locatie van de [naam school] is volgens het college te klein en daarmee om die reden al geen gelijkwaardig alternatief. Dat de kosten voor verduurzaming van de [naam school] lager zijn dan nieuwbouw aan de [adres] is door eiseres niet onderbouwd en die enkele stelling is onvoldoende om te spreken van een alternatief waarvan op voorhand duidelijk is dat een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is ongegrond.