De rekenkundige ondergrens voor stikstof: risico of kans?

Nederland is nog altijd in de ban van stikstof. Bij veel economische activiteiten, zoals het houden van vee, woningbouw en infrastructuur, komt stikstof vrij. Een deel daarvan belandt in de (kwetsbare) natuur en staat daarom onder druk Europese wetgeving verplicht Nederland (onder meer) om de achteruitgang van beschermde natuurgebieden te voorkomen. Dat heeft ertoe geleid dat Nederland al geruime tijd op ‘stikstofslot’ zit. Vergunningen voor ruimtelijke ontwikkelingen die stikstofuitstoot veroorzaken, kunnen veelal niet meer worden verleend. Om dat te veranderen wil het (demissionaire) kabinet een zogeheten rekenkundige ondergrens invoeren. Wat houdt dat in? En gaat het echt helpen?

Wat is de rekenkundige ondergrens?

De rekenkundige ondergrens is – samengevat – een drempelwaarde voor stikstof. Activiteiten die een stikstofneerslag veroorzaken die minder is dan de drempelwaarde zouden daarbij geen vergunning nodig hebben. Het argument daarvoor is dat zulke lage waarden wetenschappelijk te onzeker zijn om nog betrouwbaar te kunnen koppelen aan een individuele bron. Daardoor zouden veel kleine projecten – van agrarische ontwikkelingen tot woningbouw – niet langer vastlopen op stikstofregels.

Juridische valkuilen

Maar hoe aantrekkelijk de maatregel ook klinkt, er zijn juridische valkuilen. De Afdeling advisering van de Raad van State (RvS) noemt de introductie van een rekenkundige ondergrens ‘kwetsbaar’. Bij drempelwaarden moet de overheid kunnen aantonen dat de natuur niet verslechtert. Daarvoor zijn een ecologisch herstelbeleid en gebiedsspecifieke gegevens nodig. En juist dat beleid en die gegevens ontbreken grotendeels, waardoor de rekenkundige ondergrens volgens de RvS ‘niet geringe risico’s’ met zich meebrengt. In eerdere stikstofzaken – variërend van de PAS-uitspraken (Programma Aanpak Stikstof) tot het afschaffen van de bouwvrijstelling – is duidelijk geoordeeld dat versoepelingen van de stikstofregels alleen houdbaar zijn wanneer beschermde natuurgebieden niet (dreigen te) verslechteren. Die geschiedenis lijkt zich nu te herhalen met de rekenkundige ondergrens.

Wetenschappelijke onzekerheid blijft bestaan

Het (demissionaire) kabinet stelt dat activiteiten met een kleine stikstofneerslag (onder de 1 mol) ecologisch niet betekenisvol te herleiden zijn. Maar modelonzekerheid is niet hetzelfde als afwezigheid van impact, aldus de RvS. In kwetsbare natuurgebieden kan een kleine extra belasting nog steeds bijdragen aan verdere verslechtering. Een verslechtering die dus niet is toegestaan op grond van Europese wetgeving. Daarnaast zijn wetenschappers het niet eens over de vraag vanaf welke drempel stikstofneerslag ecologisch onmeetbaar of irrelevant wordt. Daardoor kan de onderbouwing van de ondergrens in de rechtszaal onder druk komen te staan en is het dus niet zeker of de rekenkundige ondergrens dan overeind blijft, aldus de RvS.

Economische behoefte versus rechtszekerheid

Veel ondernemers hopen dat de ondergrens eindelijk lucht geeft. De economische argumenten zijn begrijpelijk: het huidige systeem leidt tot langdurige vertragingen en hoge kosten. De vraag is echter of een rekenkundige ondergrens daar een eind aan kan maken. De juridische risico’s zijn groot op het moment dat de rechter in de toekomst oordeelt dat een ondergrens niet door Europeesrechtelijke beugel kan. Er ontstaat dan immers een nieuwe groep die activiteiten heeft gerealiseerd waardoor stikstof vrijkomt en waarvoor geen vergunning is verleend, terwijl een vergunning (achteraf) wel noodzakelijk blijkt te zijn. Een vergelijking met de zogenoemde PAS-melders is dan snel gemaakt. Het (demissionaire) kabinet lijkt zich bewust van de risico’s. Daarom wil het de ondergrens toetsen in een lopende rechtszaak, om te kijken hoe de rechter erover oordeelt. Die procedure moet dienen als een soort praktijktoets voor de juridische houdbaarheid.

Conclusie: pas invoeren met stevige fundering

De rekenkundige ondergrens lijkt op papier een slimme manier om het systeem te vereenvoudigen en vergunningverlening vlot te trekken. Maar de juridische realiteit is ingewikkelder. Zonder een stevig ecologisch herstelplan, eenduidige wetenschappelijke onderbouwing en een juridische sterke basis d is de ondergrens riskant. Versoepeling zonder beschermende randvoorwaarden leidt tot allerlei nieuwe risico’s. Als de rekenkundige ondergrens er komt, is het goed dat ontwikkelaars van activiteiten zich daarvan bewust zijn. Oftewel, bezint eer ge begint.