Uitvoering stikstof- en mestbeleid blijft stroef door complexe regels en juridische onzekerheid

De beantwoording van het recente schriftelijk overleg over stikstof- en mestbeleid laat zien hoe diep deze dossiers zijn vervlochten met de uitvoering van de Omgevingswet. Achter de vele technische antwoorden van de minister schuilt een helder patroon: de juridische en bestuurlijke complexiteit groeit sneller dan het uitvoeringsvermogen van de overheid kan bijhouden. De consequentie is een structureel risico op stagnatie in gebiedsprocessen, vergunningverlening, natuurherstel en landbouwtransities.

Waar het politieke debat vaak focust op grote lijnen — reductiedoelen, derogatie, innovatie — zoomt het schriftelijk overleg in op de praktijk. En juist daar wringt het: de instrumenten en verplichtingen die de Omgevingswet aan overheden meegeeft botsen in de uitvoering met Europese kaders, landelijke jurisprudentie en telkens verschuivende beleidsdoelen.

1. Vergunningverlening: een systeem onder druk

Een van de meest pregnante thema’s in het overleg is de moeite waarmee vergunningen worden afgegeven voor activiteiten die kunnen bijdragen aan stikstofdepositie. Na de uitspraken van de Raad van State eind 2024 ontstond een langdurige periode van onzekerheid, waarin vergunningverleners niet meer wisten of saldering juridisch houdbaar was.

De minister schetst dat die onzekerheid pas enigszins is weggenomen door een nieuw handelingsperspectief, waarin onder voorwaarden een beperkte toename van emissies — tot 15% van de bestaande toegestane emissie — kan worden toegestaan via een natuurvergunning. Dit biedt enige verlichting, maar de juridische marges blijven smal.

Voor professionals in het omgevingsrecht betekent dit dat voorzorg, herleidbaarheid en motivering belangrijker zijn dan ooit. De onderbouwing van “additionaliteit”, natuurherstel en gebiedsdoelen blijft essentieel om vergunningen overeind te houden, zeker nu stikstofdossiers uitzonderlijk gevoelig zijn voor rechterlijke toetsing.

2. De mestcrisis als ruimtelijk‑juridische opgave

De beëindiging van de derogatie in 2026 verandert het speelveld ingrijpend. De norm van 170 kg stikstof uit dierlijke mest per hectare geldt nu voor alle bedrijven, met grote gevolgen:

verhoogde druk op mestverwerkingsketens,

risico op verschuiving van grasland naar bouwland — relevant voor waterkwaliteit en emissies,

meer ruimteclaims voor mestopslag en -bewerking,

behoefte aan versneld vergunningenwerk voor mestverwerkingsinstallaties, RENURE‑productie en exportstromen.

De minister benoemt dat deze opgaven niet losstaan van de ruimtelijke ordening onder de Omgevingswet: de vraag of een RENURE‑installatie onder “normale agrarische bedrijfsvoering” valt of als industriële inrichting moet worden gekwalificeerd, bepaalt direct de vergunningplicht en milieugevolgen. Deze interpretatieverschillen versterken de juridisering in het fysieke domein en vergroten de druk op schaarse capaciteit bij vergunningverlenende instanties.

3. De noodzaak van integrale toetsing

Een belangrijk, maar vaak onderschat element uit het overleg is de nadruk op een integrale beoordeling van maatregelen. De minister wijst erop dat stikstofreductie, dierenwelzijn, waterkwaliteit en klimaat elkaar beïnvloeden — en dat een eenzijdige benadering contraproductief kan uitpakken.

De introductie van nieuwe staltechnieken, aanpassingen in veevoer en de inzet van emissiearme systemen worden daarom steeds breder getoetst, bijvoorbeeld via:

wetenschappelijke monitoring op de Dairy Campus,

praktijkonderzoek in de pilot “Koe en Eiwit”,

geïntegreerde beoordeling binnen vernieuwde stalbeoordelingssystemen.

Voor de Omgevingswet betekent dit dat technische innovaties steeds vaker in meerdere beoordelingskaders tegelijk landen: natuur, milieu, gezondheid, dierenwelzijn én ruimtelijke inpassing. Dat maakt het toetsingsproces zwaarder, maar ook noodzakelijker in complexe veehouderijomgevingen.

4. Gebiedsgerichte aanpak ontwikkelt zich langzaam

Het debat raakt ook aan de vraag of gebiedsgerichte aanpakken voldoende krachtig zijn om doelen te halen. Vanuit de Kamer klinkt kritiek dat sommige regio’s beperkte maatregelen treffen, terwijl andere gebieden intensiever sturen. De minister benadrukt dat provincies niet rechtstreeks gebonden zijn aan uitspraken zoals in de Greenpeace‑zaak, maar wel aan Europese verplichtingen.

Daarmee blijft de gebiedsgerichte aanpak een hybride systeem: tussen autonomie en nationale normering, tussen maatwerk en generieke kaders. Het risico is dat gebiedsprogramma’s onder de Omgevingswet verschillen in tempo en ambitie, terwijl onder Europese kaders uniforme naleving wordt verwacht.

5. PAS-melders: de juridische erfenis blijft drukken

De legalisatie van PAS‑melders vormt een van de taaiste dossiers. Hoewel het kabinet werkt aan een nieuwe regeling, is deze naar verwachting pas later dit jaar gereed. Ondertussen blijft de praktijk steken tussen:

juridische verplichtingen uit Europese en nationale jurisprudentie,

beperkte provinciale capaciteit,

het ontbreken van volledig uitgekristalliseerd instrumentarium om natuurwinst te onderbouwen,

oplopende druk vanuit ondernemers die al jaren wachten op duidelijkheid.

Deze impasse maakt het lastig om ruimtelijke ontwikkelingen verantwoord los te trekken — precies het soort knelpunten dat de Omgevingswet juist had willen oplossen.

6. Een systeem dat stevig in beweging is

Het schriftelijk overleg toont een overheid die werkt aan meerdere fronten tegelijk: juridisch, beleidsmatig, wetenschappelijk en uitvoeringsgericht. Maar het laat vooral zien hoe dun de marges zijn binnen het stikstof‑ en mestbeleid:

elke maatregel moet juridisch robuust, ecologisch onderbouwd en bestuurlijk uitvoerbaar zijn;

elke rekenstap in modellen en monitoring kan impact hebben op vergunningverlening;

elke vertraging in gebieds- of beleidsprocessen werkt door naar bouwprojecten, ondernemers en bescherming van natuur.

De Omgevingswet vraagt om integratie, transparantie en voorspelbaarheid. De praktijk laat zien dat het fysieke domein juist in deze dossiers een grote behoefte heeft aan stabiliteit, terwijl beleid en jurisprudentie bijna continu in beweging zijn.

Conclusie

Voor professionals in omgevingsrecht, gebiedsontwikkeling en overheidsuitvoering is één boodschap duidelijk: stikstof en mest blijven de stresspunten van de Omgevingswet. De uitvoering staat of valt met juridische onderbouwing, bestuurlijke afstemming en voldoende uitvoeringskracht.

Zolang die drie pijlers niet in balans zijn, blijft de belofte van de Omgevingswet — eenvoud, samenhang en versnelling — in deze dossiers nog buiten bereik.

Verslag van een schriftelijk overleg over o.a. stand van zaken van een aantal moties in het domein Landelijk Gebied, Stikstof en Mest (Kamerstuk 35334-415)

Beslisnota